Serwis używa plików cookies, aby mógł lepiej spełniać Państwa oczekiwania. Podczas korzystania z serwisu pliki te są zapisywane w pamięci urządzenia. Zapisywanie plików cookies można zablokować, zmieniając ustawienia przeglądarki. Więcej o plikach cookies możesz przeczytać tutaj.

Autorzy więcej

Narodowa Rada Rozwoju powołana przez Prezydenta RP Andrzeja Dudę a system ochrony zdrowia w Polsce

Dnia 16 października 2015 r. Prezydent RP Andrzej Duda powołał Narodową Radę Rozwoju. Jest to gremium o charakterze konsultacyjno-doradczym. ,,Jako forum konsultacyjne Rada będzie przygotowywać dla prezydenta opinie, ekspertyzy, a także założenia merytoryczne do prezydenckich projektów ustaw". NRR podzielono na 10 sekcji. W jednej z nich będą poruszane zagadnienia ochrony zdrowia. Jest to o tyle ważne wydarzenie dla mnie, że od wielu lat w swoich publikacjach przeciwstawiam się tezie, że system ochrony zdrowia w Polsce to Narodowy Fundusz Zdrowia (wcześniej Kasy Chorych) i Minister Zdrowia. Twierdzę, że budowanie systemu ochrony zdrowia jest dopiero przed nami i potrwa wiele lat. Prezydent RP jako jeden z organów władzy wykonawczej obok Rady Ministrów ukonstytuował właśnie dodatkowy element.

Narodowa Rada Rozwoju powołana przez Prezydenta RP Andrzeja Dudę a system ochrony zdrowia w Polsce
M. Woch i Prezydent RP Andrzej Duda
źródło: M. Woch
Jednak aby usystematyzować poszczególne zagadnienia, należy zwrócić uwagę na przemiany, jakie zachodziły w ochronie zdrowia od 1989 r. i zadać pytanie o dotychczasową rolę organów władzy publicznej w procesie tworzenia powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego dla obywateli. Impulsem dla wyboru tematu niniejszego opracowania była książka prof. Marii Szyszkowskiej pt. Teorie prawa natury XX wieku w Polsce[1]. Znalazłem w niej stwierdzenie, iż ,,twórcy teorii prawa natury o zmiennej treści dopatrują się prawidłowości życia społecznego w jego formie, ponieważ – jak twierdzą – całokształt życia społecznego jest przez prawo uwarunkowany. Prawo wyznacza strukturę społeczeństwa. Przed utworzeniem się grupy powiązanej wspólnotą celów ekonomicznych zachodzi konieczność prawnego uregulowania reguł współdziałania członków grupy. Wszelkie prawidłowości życia społecznego zależą więc od regulującej formy, to jest od prawa i przez nie też uwarunkowane jest ,,gospodarstwo”, czyli materia”[2]. Wychodząc z założenia, iż system ochrony zdrowia w Polsce był, jest i przypuszczać należy, że będzie regulowany przez normy prawne[3], poniżej przedstawię, jakimi przesłankami kierował się ustawodawca, aby zapewnić równy dostęp do świadczeń zdrowotnych dla każdego, kto tej pomocy potrzebuje oraz jak określono odpowiedzialność poszczególnych organów władzy publicznej za realizację tych unormowań[4].

Zanim do tego przejdę przywołam orzeczenie sądu, w którym rozstrzygnięto, że Narodowy Fundusz Zdrowia, który odpowiada za finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych nie jest organem administracji publicznej[5]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną[6]. W związku z tym nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej[7]. Ponadto Grzegorz Ciura specjalista ds. społecznych w Biurze Analiz Sejmowych stwierdził, że ,,należy wskazać, że ogólnie Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest instytucją mającą organy władzy wybierane na jasnych zasadach i o charakterze przedstawicielskim”[8]. (W kontekście uzasadnienia, że NFZ i Ministerstwo Zdrowia to za mało jak na system ochrony zdrowia w Polsce). 

Nasuwa się więc pytanie o rolę płatnika w strukturach organów władzy publicznej. Jak również, czy takie były zamierzenia twórców w latach 90-tych XX w., którzy kładli podwaliny pod system ubezpieczeń zdrowotnych. Czy zamierzeniem było, aby w konsekwencji podejmowanych decyzji wyłączyć ze struktury władz publicznych system opieki zdrowotnej, który pojmuję tylko jako jeden z elementów systemu ochrony zdrowia, ale szczególnie istotny, ponieważ wiąże się z finansami i to w skali budżetu państwa na poziomie ok. 25 % każdego roku?

Do końca 1998 r. polski system opieki zdrowotnej charakteryzował się finansowaniem ze środków budżetu państwa, z decydującą rolą administracji publicznej szczebla centralnego i wojewódzkiego w organizacji ochrony zdrowia, z przewagą finansowania bazy lecznictwa nad finansowaniem świadczeń[9]. Podjęte rozwiązania do stworzenia regulowanego rynku świadczeń w publicznym systemie opieki zdrowotnej w latach 1991-1998, bazowały na wprowadzeniu kontraktowania świadczeń zdrowotnych, przekształceniu jednostek budżetowych w samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, powstaniu niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, prywatyzacji aptek i hurtowni leków, przejęciu części zadań ochrony zdrowia przez samorządy lokalne, wprowadzeniu instytucji lekarza rodzinnego jako podmiotu działającego na zasadach samodzielności gospodarczej w oparciu o kontrakt z publicznym płatnikiem, rachunku kosztów w publicznych zakładach opieki zdrowotnej jak również wprowadzeniu rejestru usług medycznych – instrumentu wspomagającego monitorowanie wykonania kontraktów i ich rozliczaniu.

Pomimo licznych prób cząstkowego modyfikowania i usprawniania systemu nie zdołano wyeliminować negatywnych zjawisk, do których można zaliczyć: upolitycznienie opieki zdrowotnej w zakresie finansowania i zarządzania, niski poziom finansowania systemu publicznej opieki zdrowotnej, realny spadek dochodów pracowników sektora publicznego, w tym opieki zdrowotnej (sfera budżetowa), powodujący silne niezadowolenie tej grupy zawodowej, ograniczenie dostępności do świadczeń. Przyczyniał się do tego również: wzrost znaczenia szarej strefy, wywołując uzasadnione niezadowolenie pacjentów, częste przypadki nieracjonalnego wydatkowania środków publicznych (np. zakupy zbędnego sprzętu i aparatury medycznej). Brak efektywnej polityki przestrzennego rozmieszczenia bazy lecznictwa - wieloletnie, kosztowne inwestycje bez dostatecznego uzasadnienia na jednych terenach przy równoczesnym upośledzeniu pod tym względem innych czy wreszcie ukierunkowanie bazy leczniczej głównie na opiekę stacjonarną. W tej sytuacji odbiór społeczny, publicznej służby zdrowia musiał być oceniany źle, a konieczność jej szybkiej naprawy była uznawana za sprawę pierwszoplanową[10].

Wyżej wymienione negatywne zjawiska, doprowadziły do pojawienia się dwóch koncepcji dotyczących organizacji służby zdrowia. Jednak należy dodać, iż nad projektami zmian funkcjonującego systemu ochrony zdrowia prace rozpoczęły się już w Sejmowej Komisji Zdrowia Sejmu pierwszej kadencji (1991-1993), a także w środowisku ,,Solidarności”[11], oraz w rządzie Hanny Suchockiej (1992-1993) przygotowane zostały podstawowe założenia systemu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Prace nad ustawą były kontynuowane również poza parlamentem, następnie w komisji Nadzwyczajnej Sejmu drugiej kadencji[12].

Pierwsza koncepcja zakładała zwiększenie roli samorządów terytorialnych w zarządzaniu i finansowaniu opieki zdrowotnej. Prace zmierzające do wprowadzenia tej koncepcji w życie były prowadzone w ramach tzw. pilotażu. Obejmował on samorządy ówczesnych miast wojewódzkich z wyjątkiem Warszawy. Uczestnikom pilotażu wojewodowie przekazali, na podstawie umów, większość publicznych zakładów opieki zdrowotnej działających na danym terenie. Samorządy zaczęły finansować ochronę zdrowia, uzyskując na ten cel środki z budżetu państwa rozdzielane na podstawie formuły. Środki te były wydatkowane zarówno na nowe inwestycje jak i poprawę funkcjonowania istniejących publicznych zakładów. Prowadzono też prace nad nowymi narzędziami zarządzania, takimi jak umowy o świadczenia zdrowotne, w celu poprawy funkcjonowania ochrony zdrowia.

Natomiast, druga zakładała wprowadzenie systemu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego[13]. Pomimo dokonania wyboru tej koncepcji, to nie było jedności wśród decydentów do przedstawienia jednego projektu ustawy, i tak w lipcu 1995 r. do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wpłynęły dwa projekty ustaw o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym: przedłożony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej[14], przygotowywany przez Społeczną Komisję Zdrowia przy Krajowej Komisji Niezależnego Samorządu Związku Zawodowego ,,Solidarność”, oraz projekt rządowy, opracowany w ówczesnym Ministerstwie Zdrowia i Opieki Społecznej[15]. Przedłożono również rządowy projekt ustawy o świadczeniach zdrowotnych gwarantowanych przez państwo ze środków publicznych[16]. Projekty ustaw stały się podstawą do prac Sejmowej Komisji Nadzwyczajnej powołanej przez Sejm w dniu 30 listopada 1995 r.[17], do rozpatrzenia projektów ustaw o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz projektu ustawy, o świadczeniach zdrowotnych gwarantowanych przez państwo ze środków publicznych. Komisja wypracowała podstawy do uchwalenia przez Sejm w dniu 6 lutego 1997 r. ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, która miała wejść w życie z dniem 1 stycznia 1999 r.

Tak długie vacatio legis[18] dawało realne podstawy na prawidłowe przygotowanie wdrożenia nowych rozwiązań przyjętych w wyżej wymienionej ustawie. Strona rządowa podała za argument, iż harmonogram działań związanych z wdrażaniem zmian organizacyjnych koniecznych do przejścia z finansowania służby zdrowia z budżetu na system ubezpieczeniowy wymaga dwuletniego vacatio legis, okresu przejściowego, który jest konieczny, aby umożliwić etapowe przygotowanie i wdrażanie zmian w organizacji i finansowaniu ochrony zdrowia. Głównymi kierunkami proponowanych zmian było utworzenie specjalnych funduszy, które stanowić będą podstawę finansowania służby zdrowia, stopniowo uniezależniając pokrywanie kosztów świadczeń zdrowotnych od budżetu państwa. W ten sposób nastąpić miało odejście od dotychczasowego finansowania podmiotowego na rzecz przedmiotowego, wynikające z zawieranych kontraktów z lekarzami rodzinnymi i zakładami opieki zdrowotnej, należącymi do różnych sektorów świadczeń, w oparciu o rynkowe zasady przepływu środków pieniężnych ,,za pacjentem”. W okresie zmian w organizacji udzielania świadczeń zdrowotnych utrzymane miały zostać zasady całkowitej decentralizacji podstawowej opieki zdrowotnej i przekazania ich w gestię samorządów terytorialnych, regionalizacja opieki specjalistycznej i centralizacja zagadnień polityki zdrowotnej, jako jedyne ustalane przez Ministra Zdrowia. Tłumaczono również, że nagłe przejście z dotychczasowego budżetowego i zróżnicowanego hierarchicznie systemu udzielania świadczeń zdrowotnych jest niemożliwe bez zaplanowania kolejnych etapów wdrażania zmian; mogłoby to także spowodować groźne następstwa, takie jak brak bezpieczeństwa społecznego i dysregulacja systemu. Z konieczności większość zmian musiała odbywać się na poziomie organizacji i finansowania świadczeń zdrowotnych, zwłaszcza, że niektóre procesy reformatorskie zostały już wdrożone i przetestowane, a następnie wymagały etapowego wprowadzenia.

Podczas prac nad projektami ustaw, zrezygnowano z ustawowego określania zakresu przedmiotowego (koszyka) świadczeń zdrowotnych należnych z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego w odrębnej ustawie. Zakres świadczeń został określony (za pomocą dość ogólnej listy negatywnej) w ustawie o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Jedną z głównych przyczyn wprowadzenia nowych rozwiązań było stałe narastanie zobowiązań wymagalnych jednostek budżetowych ochrony zdrowia. Od 1991 r. zjawisko to narastało i pomimo działań oddłużeniowych, jakie zastosowano w połowie lat dziewięćdziesiątych, w przeddzień wprowadzenia powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego jego skala była tak duża, że trudno było mówić o właściwej realizacji budżetu państwa w dziale ochrona zdrowia i właściwym nadzorze właścicielskim wojewodów nad publicznymi zakładami opieki zdrowotnej. Szczególne nasilenie tego zjawiska występowało w części 85 – budżet wojewodów. Zobowiązania wymagalne stanowiły tam prawie 40% ogółu wydatków na koniec 1998 r.[19]. Kilka miesięcy po uchwaleniu ustawy w wyniku wyborów parlamentarnych władzę utraciła koalicja SLD – PSL, zaś rządy przejęła koalicja AWS – UW. Koalicja po objęciu władzy podjęła intensywne prace nad nowelizacją ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. Wynikiem tych prac było ponad 150 istotnych poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm poprzedniej kadencji. Najbardziej rozbudowaną, zmieniającą rozwiązania systemu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, była zmiana ustawy z dnia 18 lipca 1998 r.[20]. Zmiany dotyczyły zarówno spraw związanych z finansowaniem ubezpieczenia zdrowotnego, świadczeń zdrowotnych, organizacji płatnika składek, nadzoru nad funkcjonowaniem systemu. Tak liczne zmiany spowodowały, iż powstał w zasadzie nowy akt prawny zasadniczo różniący się od uchwalonej ustawy w dniu 6 lutego 1997 r., więc trudno uznać te zmiany nowelizacją, powinno się przyjąć, iż był to nowy akt prawny[21].

II

W ustawie o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z dnia 6 lutego 1997 r.[22], jedną ze zmian w stosunku do pierwotnej wersji wprowadzono zasady na których powinno opierać się w szczególności ubezpieczenie zdrowotne tj. o solidarność społeczną, samorządność, samofinansowanie, prawo wolnego wyboru lekarza i Kasy Chorych, równego dostępu do świadczeń, działalności Kas Chorych nie dla zysku, gospodarności i celowości działania[23].  Zmieniono definicję ubezpieczonego, skreślono przepis dotyczący gwarancji państwa dla ubezpieczonych udzielania świadczeń określonych w ustawie, zmianie uległa nazwa głównej instytucji powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego z ,,kas powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego”, na ,,kasy chorych”. Doprecyzowano katalog grup osób podlegających ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zmianie uległ przepis określający warunki dobrowolnego przystąpienia do powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Bardzo istotną zmianą było obniżenie wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne z 10 % podstawy wymiaru w wersji pierwotnej ustawy do 7,5 %, oraz nieznaczne podwyższenie składki płaconej za rolników indywidualnych. Korektom poddano również przepisy dotyczące zakresu świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego w stosunku do ustawy pierwotnej. Dotyczyło to zarówno samego prawa do świadczeń jak i opłat wnoszonych za te świadczenia. Zniesiono przepis, który dawał prawo do świadczeń przez okres 3 miesięcy po wygaśnięciu obowiązku ubezpieczenia osobom, których okres ubezpieczenia wynosił co najmniej 12 miesięcy. Przepisy po zmianach gwarantowały 30 dniowy okres zachowania uprawnień do świadczeń. Zniesiono przepis dotyczący zryczałtowanych opłat kosztów zakwaterowania i wyżywienia za pobyt w szpitalu i innych opłat za świadczenia w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Zmieniono zakres świadczeń stomatologicznych przysługujących w ramach ubezpieczenia zdrowotnego i związane z tym zasady opłat za te usługi. Zrezygnowano z przepisów określających szczególne zasady dostępu do leków i artykułów sanitarnych przez niektóre grupy pacjentów chorujących na choroby przewlekłe. Odmiennie, niż pierwotnie zostały uregulowane zasady korzystania z leczenia uzdrowiskowego w tym zasady ustalania odpłatności ubezpieczonego za koszty wyżywienia i zakwaterowania. Wprowadzono m.in. obowiązek potwierdzania skierowania do sanatorium przez Kasę Chorych wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Inaczej niż pierwotnie zostały uregulowane możliwości leczenia w ramach ubezpieczenia zdrowotnego poza granicami kraju. Zmianom uległa również organizacja i zadania Kas Chorych. Zniesiono uprawnienia Ministra Zdrowia do tworzenia i znoszenia oraz ustalania obszaru działania regionalnych Kas Chorych. Zrezygnowano z odrębnego rozdziału ustawy dla uregulowania zasad działania Branżowych Kas Chorych. Zmianie uległy zasady organizacji regionalnych Kas Chorych, organy, sposób ich kreacji, a także zadania. Organami Kas Chorych została rada i zarząd, a w poprzedniej wersji ustawy była to rada, naczelny dyrektor, naczelny lekarz Kasy Chorych i komisja rewizyjna. Zmienił się również skład rady Kasy Chorych i sposób jej wyłaniania. Poprzednio w skład wchodzili, w połowie reprezentanci przedstawicieli ubezpieczonych oraz przedstawiciele sejmików samorządowych i wojewodów z obszaru działania danej Kasy. Po zmianach Rada Kasy Chorych powoływana była przez sejmik województwa. Zadania naczelnego lekarza Kasy Chorych przejął po części zastępca dyrektora kasy do spraw medycznych. Zrezygnowano z ustawowo określonych ciał doradczych, naczelnego lekarza Kasy jakim miała być rada medyczna. W ramach Rady Kasy działać miała Komisja Skarg i Wniosków, jednak jej kompetencje były nieporównywalne z Komisją Rewizyjną, która istniała w wersji pierwotnej ustawy. Po zmianach uprawnienia do określenia zakresu działania i organizacji Branżowej Kasy Chorych powierzono Radzie Ministrów. Zrezygnowano z odrębnego oddziału rozdziału 6 dotyczącego Krajowego Związku Kas umieszczając przepisy o Krajowym Związku bez wyodrębnienia. Zmniejszono liczbę organów do Rady Krajowej Związku Kas Chorych, prezesa zarządu i komisji rewizyjnej. Przepisy dotyczące gospodarki finansowej Kas i Krajowego Związku również zostały zmienione. Zmieniły się zasady tworzenia i podziału funduszu wyrównawczego mającego za zadanie wyrównywanie różnic w wysokości przychodów i wydatków związanych ze świadczeniami zdrowotnymi pomiędzy poszczególnymi Kasami. Odstąpiono także od tworzenia funduszu celowego z dotacji budżetu państwa na finansowanie kosztów świadczeń, finansując te świadczenia wprost z budżetu. Wprowadzono zasadę planowania kroczącego przychodów i kosztów Kas Chorych. Wprowadzono rozdział dotyczący przetwarzania i ochrony danych uzyskiwanych przez odpowiednie instytucje w toku realizacji powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego.

Całkowicie zmianie uległy zasady kontroli i nadzoru nad realizacją powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Pierwotnie nadzór nad działalnością Kas i Krajowego Związku posiadał Minister Zdrowia oraz w sprawach gospodarki finansowej tychże regionalne izby obrachunkowe. Po zmianie w ramach nadzoru utworzono Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych[24] jako centralny organ administracji rządowej o bardzo rozbudowanych kompetencjach kontrolnych i nadzorczych włącznie z możliwością wprowadzania zarządu komisarycznego Kasy Chorych. Zadaniem Urzędu Nadzoru była ochrona interesów osób ubezpieczonych[25].

Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych (dalej UNUZ) – centralny organ administracji rządowej realizujący od dnia 1 stycznia 1999 r. funkcje nadzoru nad Kasami Chorych[26]. Pierwotna wersja ustawy zadania z tego zakresu powierzyła Ministrowi Zdrowia oraz regionalnym izbom obrachunkowym (kontrola gospodarki finansowej). Jednakże „brak wyspecjalizowanej instytucji nadzoru przy rozdzieleniu funkcji kontroli i nadzoru między kilka podmiotów” był, zgodnie z uzasadnieniem do nowelizacji ustawy, powodem wprowadzenia do systemu Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych. Głównym zadaniem UNUZ była ochrona interesów osób ubezpieczonych, realizowana przez sprawowanie nadzoru nad legalnością działania Kas oraz nad legalnością, rzetelnością, celowością i gospodarnością zarządzania przez nie środkami finansowymi. W ramach nadzoru Urząd zatwierdzał statuty Kas Chorych oraz badał uchwały Rad Kas. W przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa i nie usunięcia nieprawidłowości, organ ten mógł ustanowić zarząd komisaryczny Kasy Chorych. UNUZ posiadał także uprawnienia kontrolne w stosunku do świadczeniodawców w zakresie realizacji umów z Kasami Chorych oraz w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (w zakresie ustawowych zadań powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego realizowanych przez te instytucje)[27].

Interesująca jest natomiast próba likwidacji Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych jeszcze długo przed likwidacją Kas chorych. W dniu 23 listopada 2001 r. do Sejmu RP wpłynął rządowy projekt ustawy o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw[28], gdzie w art. 1 pkt 2 ust. 6, określono, iż Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych zostanie zniesiony z dniem 30 czerwca 2002 r., zgodnie z trybem określonym w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.  Natomiast na 12 posiedzeniu Sejmu w dniu 24 – 25 stycznia 2002 r., Sejm rozpatrzył sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych o rządowym projekcie ustawy o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw, po czym ponownie skierował projekt ustawy do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych w celu przedstawienia dodatkowego sprawozdania. W dniu 25 stycznia 2002 r. w Sejmie RP odbyło się III czytanie. Przedstawiając dodatkowe sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, poseł Andrzej Brachmański poinformował, że w czasie II czytania zgłoszono 61 poprawek. Jednocześnie zadeklarował, że w trakcie głosowania gotów jest wyjaśnić wątpliwości związane z konkretnymi przepisami. Sejm nie przyjął wniosku o odrzucenie całości projektu ustawy (150 - za, 271 - przeciw, 2 wstrzymujących się). Posłowie przyjęli 39 poprawek (zgodnie z rekomendacją Komisji) i wnioski mniejszości powodujące m.in., że: Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych zlikwidowany zostanie z dniem 31 grudnia 2002 r., a nie 30 czerwca 2002 r. (grupa 8 poprawek)[29]. W tym kształcie ustawa weszła w życie[30], gdzie w art. 3 ust. 3 zapisano, iż od dnia 1 stycznia 2003 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wykonuje również zadania należące dotychczas do Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych.

 Komisja Nadzoru była nową instytucją powoływaną niniejszą ustawą z dniem 1 kwietnia 2002 r., która miała wykonywać zadania należące dotychczas do: Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń oraz Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. Jednak do likwidacji nie doszło, ponieważ w ustawie z dnia 24 listopada 2002 r.[31], o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych ustaw, w art. 4 odnoszącym się do ustawy z dnia 1 marca 2002 r., o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadzono następujące zmiany w pkt 1) w art. 1 w ust. 1 w pkt. 3 uchyla się lit b; czyli zrezygnowano z likwidacji Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych z dniem 31 grudnia 2002 r. W konsekwencji powyższego pojawił się inny problem, a mianowicie Ministerstwo Finansów, z uwagi na przekonane o zniesieniu Urzędu nie przewidziało w budżecie państwa na rok 2003 środków na bieżącą działalność. Sytuację rozwiązano w ten sposób, iż plan wydatków budżetowych na 2003 r. w części 46 – Zdrowie zatwierdzony ustawą budżetową z dnia 18 grudnia 2002 r. wynosił 3.147.057 tyś. zł. Decyzjami Ministra Finansów budżet został zwiększony o kwotę 96.475 tyś. zł, w tym na: sfinansowanie bieżącej działalności Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz zadań przejętych przez Ministerstwo Zdrowia (cz. 83 – rezerwy celowe, poz. 67) w kwocie 4.271 tyś. zł, w pozycji 67 rezerw celowych zaplanowano środki w wysokości 5.500 tyś. zł na finansowanie nadzoru nad powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Rezerwę zaplanowano w związku z planowaną likwidacją z dniem 31 grudnia 2002 r. Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych. Środki przewidziano na sfinansowanie w 2003 r. wydatków bieżących, w tym dodatkowego wynagrodzenia rocznego oraz odpraw dla pracowników likwidowanego Urzędu, a także wynagrodzeń osobowych wraz z pochodnymi dla pracowników, którzy w dniu 1 stycznia 2003 r. mieli stać się pracownikami nowego organu nadzoru. Ponieważ faktyczna likwidacja Urzędu nastąpiła z dniem 31 marca 2003 r.[32], wydatki związane z funkcjonowaniem Urzędu w I kwartale 2003 r. finansowane były za pośrednictwem Ministerstwa Zdrowia[33].

III

  Pierwszy rok funkcjonowania ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z 1997 r., był szczególnie trudny ze względów finansowych, ponieważ na styczeń 1999 r. Kasy Chorych otrzymały dotację w wysokości ok. 1,7 mld zł, gdyż pierwszy pobór składki przeprowadzono dopiero w lutym. Praktycznie przez cały rok wpływy składek z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych były niższe od planowanych i dopiero w grudniu pojawiły się nadwyżki. Niższe były składki rolników wpływające z KRUS-u, których wysokość, zależała od ceny kwintala żyta (im lepsze zbiory i niższe ceny skupu żyta, tym mniej pieniędzy na ubezpieczenie zdrowotne). Drugim problemem był brak w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych sprawnego systemu informatycznego, tak naprawdę Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych nie do końca potrafił określić źródła pochodzenia pieniędzy. W związku z niedoborem składki w 1999 r., budżet państwa w marcu 2000 r. udzielił Kasom Chorych, pożyczki w wysokości 1 mld zł[34].

Niestety w opinii społecznej zniecierpliwionej i oczekującej natychmiastowych efektów funkcjonowania Kas, jak również ich twórców, Kasy Chorych nie spełniły oczekiwań. Nie zwiększyły jakości oferowanych usług, chociaż ten zarzut może nie był trafny, gdyż Kasy miały niewielki wpływ na jakość, ani efektywność wydawania środków, co wywoływało coraz większe napięcia. Powtarzającymi zarzutami jakie formułowano przeciwko Kasom było niedostateczne rozumienie mechanizmu rynkowego, a zwłaszcza jego ograniczonych możliwości oraz zawodności w systemie ochrony zdrowia. Przez braki szczegółowych rozwiązań i koordynacji działań, jak to miało miejsce przy zarządzaniu scentralizowanym, szybko pojawiły się trudności i system stracił sterowność. Krytykowano również Kasy, które nie zgłaszały dostatecznego popytu na usługi i twardo negocjowały swoje ceny żądając spełnienia dodatkowych warunków. Jednocześnie planowanie i przekazywanie środków do Kas Chorych, nie było konfrontowane ani co do wysokości, ani co do struktury z tzw. potrzebami zdrowotnymi. Podkreślano, że niedoskonałość samej ustawy powodowała wiele luk i wadliwych rozwiązań. Zaowocowało to dużym bałaganem kompetencyjnym i problemami np. z opracowywaniem planów zabezpieczenia opieki ambulatoryjnej, czy ustaleniem poziomów referencyjnych jednostek. W związku z powyższym ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym była wielokrotnie nowelizowana. Kolejnym błędem były zbyt optymistyczne założenia dotyczące wzrostu gospodarczego, a tym samym wysokości wpłacanych składek. Wysokość składki na ubezpieczenie została powiązana z podatkiem dochodowym (PIT). Natomiast w 1999 r. bezrobocie zaczęło rosnąć, a przez to wzrastała znacząco grupa ludności nie posiadająca oficjalnych dochodów, nie płacąca podatków, a tym samym składki. Źródłem finansowania ich potrzeb zdrowotnych był Fundusz Pracy oraz pomoc społeczna. Ilość środków, które wpływały do systemu ochrony zdrowia była niewystarczająca, aby pokryć wzrastające potrzeby.

Ważnym elementem była organizacja samych Kas. Pierwotnie miało być ich tyle, ile akademii medycznych, tak aby na terenie każdej kasy był zagwarantowany poziom usług wysokospecjalistycznych, jakie zapewniają instytuty naukowe i kliniki. Zaważyła jednak decyzja o podziale terytorialnym kraju. Nie została jednak wypracowana, w skali kraju, modelowa i ujednolicona struktura organizacyjna, umożliwiająca dokonanie porównania i oceny rozwiązań z tego zakresu. Występował również tzw. ,,problem sanatoryjny”, polegający na wielomiesięcznym oczekiwaniu na rozpatrzenie wniosków o przyznanie skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Do pogorszenia wizerunku Kas Chorych przyczyniał się również brak odpowiedzi na kierowane do nich skargi i uwagi. Powodowało to atmosferę lekceważenia pacjentów i podejrzenia działania niezgodnego z prawem. Dokonywane oceny często też pod wpływem bardzo powierzchownych, populistycznych informacji, zwłaszcza z okresu najtrudniejszego, czyli wprowadzania systemu podstawowych usług zdrowotnych doprowadziły w konsekwencji do likwidacji Kas Chorych w 2003 r., i utworzenia Narodowego Funduszu Zdrowia. 

IV

Rosnące oczekiwania społeczeństwa w zakresie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, zostały wykorzystane w kampanii wyborczej przez wszystkie siły polityczne, które startowały w wyborach parlamentarnych w 2001 r. Nośnym hasłem, które trafiało do przyszłych wyborców była likwidacja Kas Chorych, w których doszukiwano się nieefektywności systemu. Po wyborach, które wygrał Sojusz Lewicy Demokratycznej – Unia Pracy, i stworzył rząd w latach 2001-2005 (do 2003 r. wraz z Polskim Stronnictwem Ludowym), a na stanowisko ministra zdrowia został powołany Mariusz Łapiński, przystąpiono do realizacji przedwyborczych obietnic nad nowymi rozwiązaniami dotyczącymi likwidacji Kas Chorych i powołaniem do życia Narodowego Funduszu Zdrowia, który miał być lekiem na całe zło. Prace zwieńczyła ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r.[35] o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Przepis art. 36 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, iż ,,Tworzy się Narodowy Fundusz Zdrowia, który jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, natomiast z dyspozycji art. 206 ust. 1 wynikało, iż ,,Z dniem wejścia w życie ustawy: regionalne kasy chorych przekształcają się z mocy prawa w oddziały wojewódzkie Funduszu”. Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. utrzymała ubezpieczeniowy charakter systemu ochrony zdrowia, natomiast 17 płatników czyli 16 regionalnych Kas Chorych i Branżową Kasę Chorych dla Służb Mundurowych zastąpił Narodowy Fundusz Zdrowia (dalej NFZ),  zmienił się charakter prawny płatnika. Kasy Chorych były instytucjami samorządnymi, reprezentującymi ubezpieczonych, a NFZ stał się państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Obowiązki władz publicznych w zakresie ochrony zdrowia, zakładały przywrócenie konstytucyjnej odpowiedzialności rządu w zakresie ochrony zdrowia poprzez wzmocnienie roli ministra zdrowia w systemie oraz nadanie ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych kompetencji w zakresie gospodarki finansowej Funduszu. Zmienione zostały zadania samorządu terytorialnego w szczególności poprzez nadanie organom samorządu wojewódzkiego kompetencji w zakresie opracowywania wojewódzkich planów zdrowotnych oraz nadanie organom samorządu powiatowego uprawnień opiniodawczych w tym zakresie. Na wojewodów nałożony został obowiązek przekazywania zarządowi województwa gromadzonych danych epidemiologicznych i statystycznych niezbędnych do przygotowania wojewódzkiego planu zdrowotnego. Ponadto wojewodowie mieli za zadanie opiniować w/w plany. Zmienione zostały zasady realizacji świadczeń zdrowotnych dla wojska, policji i innych służb mundurowych. Wprowadzono nowe zasady gospodarki finansowej, w szczególności podstawy rozdziału środków finansowych. Zamiast wyrównania finansowego oraz planowanych przychodów ze składek, podstawą rozdziału środków na poszczególne województwa miały być plany zabezpieczenia świadczeń zdrowotnych, Krajowy Plan i plany wojewódzkie. Składki miały być przekazywane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz jednego płatnika, a nie jak dotychczas w formie zaliczek na podstawie stosownego rozporządzenia ministra zdrowia 17 płatnikom. Zmienione zostały również zasady zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, przez wprowadzenie nowego uproszczonego trybu rokowań[36].

To tylko niektóre, moim zadaniem techniczne uregulowania, które miały poprawić sytuację milionów ludzi potrzebujących pomocy w zakresie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Niestety już w niedługim czasie po wejściu ustawy w życie miało się okazać, iż ,,postawiona diagnoza”, iż to Kasy Chorych jak i Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych, a w zasadzie wszystkie niemalże osoby, które tworzyły dotychczasowy system byłe winne sytuacji jaka panowała w zakresie dostępu do świadczeń zdrowotnych, delikatnie ujmując nie była trafna. Okazało się również, że sztandarowy projekt jakim było powołanie Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest lekiem na całe zło, czego wyrazem był wyrok Trybunału Konstytucyjnego[37] z dnia 7 stycznia 2004 r.[38], w którym skład sędziowski orzekł, iż większość unormowań prawnych zawartych w ustawie z dnia 23 stycznia 2003 r.[39] o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia jest niezgodna z art. 68 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[40], przez to że, tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, naruszają zasady państwa prawnego w zakresie konstytucyjnego prawa obywateli do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Trybunał orzekł, iż niekonstytucyjne przepisy tracą moc z dniem 31 grudnia 2004 r.

Trybunał stwierdził, iż zespół norm zawartych w ustawie o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, kształtujących kompetencje, prawne instrumenty działania oraz status prawny NFZ tworzy system dysfunkcjonalny i to w stopniu uniemożliwiającym realizowanie konstytucyjnie określonych zadań państwa w sferze ochrony zdrowia. Nie istnieje w związku z tym możliwość, przy wyeliminowaniu pojedynczych przepisów, przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją, a co za tym idzie – osiągnięcia ładu normatywnego w zakresie świadczenia usług zdrowotnych. Dysfunkcjonalność systemu osiągnęła taki poziom, że przywrócenie ładu prawnego poprzez cząstkową nowelizację ustawy staje się niemożliwe. Trybunał Konstytucyjny podniósł również, iż konstytucyjne prawo do ochrony zdrowia rozpatrywać można w wielu aspektach:

Po pierwsze – za punkt wyjścia dla określenia hierarchii wartości osobowych, a przez to praw obywatelskich przyjąć należy art. 30 Konstytucji, w świetle którego źródłem wolności i praw człowieka oraz obywatela jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka[41]. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych[42]. Także w Preambule do Konstytucji wyraźnie stwierdza się: Wszystkich, którzy dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej tę Konstytucję będą stosowali, wzywamy, aby czynili to, dbając o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej.

Po drugie – swoistą konsekwencją art. 30 jest art. 38 Konstytucji, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia”. Ma on szczególne znaczenie i rodzi przez to określone konsekwencje wobec ustawodawcy pozytywnego. „To, co nie budzi wątpliwości – podkreśla się w doktrynie – dotyczy ochrony życia rozumianej jako ochrona biologicznej egzystencji człowieka. Poza tym mamy tu do czynienia z prawem wobec państwa pierwotnym, co oznacza, iż państwo takiego prawa człowiekowi przyznać nie może, a jedynie może podkreślić jego istnienie i znaczenie, poddając to prawo szczególnej ochronie. Na organach państwa spoczywa obowiązek stanowienia takiego prawa, by chroniło ono życie, i to życie każdego człowieka niezależnie od tego, w jakiej sytuacji znajduje się”[43].

Nie można mówić o ochronie godności człowieka, jeżeli nie zostały stworzone wystarczające podstawy do ochrony życia. Prawna ochrona życia ma charakter wieloaspektowy. „Jej sformułowanie już w pierwszym z przepisów konstytucyjnych dotyczących wolności i praw osobistych zdaje się przesądzać o nadrzędności życia ludzkiego w hierarchii wartości chronionych przez prawo. Skłania ona jednocześnie do przyjęcia w procesie stanowienia prawa dyrektywy interpretacyjnej, wedle której wszelkie możliwe wątpliwości co do ochrony życia ludzkiego powinny być rozstrzygane na rzecz tej ochrony (in dubio pro vita humana)[44]. (...) Fakt, iż ochrona życia zapewniana jest każdemu bez wyjątku człowiekowi, oznacza także, iż niedopuszczalne byłoby różnicowanie wartości ludzkiego życia w zależności od np. pozycji społecznej albo wieku konkretnej osoby. Jest to bowiem ochrona życia jako takiego, bez względu na społeczną wartość jaką przedstawia”[45].

Po trzecie – nie ulega wątpliwości, że z art. 30 i 38 Konstytucji wyjątkowo mocno, wręcz nierozerwalnie związany jest art. 68 Konstytucji. Ochrona zdrowia jest ściśle związana z ochroną życia, a prawo do życia z godnością człowieka. Prawo do ochrony zdrowia, to przede wszystkim prawo do zachowania życia i jego obrony, gdy jest zagrożone. Kluczowe znaczenie dla zrozumienia prawa do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a w dalszej konsekwencji – zasad dostępu do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych mają ich konstytucyjne uwarunkowania. Prawo do ochrony zdrowia – stwierdza Andrzej Zoll – jest konstytucyjnie gwarantowane i to nie tylko jako prawo, które nadane zostaje jego adresatom przez władzę państwową, ale jest to prawo podstawowe wynikające z przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, którego przestrzeganie władza państwowa jest zobowiązana ochraniać[46]. W doktrynie wyraźnie zwraca się uwagę na to, że art. 68 ust. 1 nie ma charakteru deklaratywnego. Słusznie więc podkreśla Jerzy Ciemniewski[47], że jest to norma prawna, z której wynikają określone obowiązki w stosunku do władzy publicznej. „Każdy”[48] ma prawo do ochrony, co oznacza, że Konstytucja wyklucza jakiekolwiek wyłączenia podmiotowe z zakresu jej działania.

Po czwarte – od praw fundamentalnych (przyrodzonych) należałoby odróżnić te, które nie są prostą emanacją godności ludzkiej, a stanowią jedynie formę lub jedną z form zabezpieczenia praw człowieka. Mają więc charakter praw umożliwiających realizację innych praw i wolności. Art. 68 ust. 2 nakłada na władze publiczne, a w szczególności na ustawodawcę obowiązek określenia zasad realizowania prawa do ochrony zdrowia. Nakazuje więc stworzenie normatywnego układu odniesienia (systemu prawnego), który pozwoli dookreślić treść prawa do ochrony zdrowia, a to łączy się z koniecznością określenia warunków i zakresu udzielania świadczeń zdrowotnych. Ustrojodawca nie przesądza tego, jaki model normatywny powinien ustawodawca przyjąć w tej materii. Kształtując go powinien jednak kierować się treścią Konstytucji, a przede wszystkim mieć na uwadze te wartości konstytucyjne, które są konsekwencją przyjętej w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady, że Rzeczypospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli oraz wynikającej z art. 30 Konstytucji zasady, że godność człowieka jest źródłem wszelkich praw i wolności.

W świetle art. 68 ust. 1 Konstytucji „każdy ma prawo do ochrony zdrowia”. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 2: „obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa”. Nie ulega wątpliwości, że art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji mogą być podstawą do oceny zgodności z nimi przyjętego przez prawodawcę systemu ochrony zdrowia, nakłada on bowiem na organy władzy publicznej określone obowiązki.

Bezpośrednimi adresatami art. 68 Konstytucji są: „każdy” (każdy człowiek) – ust. 1 i „władze publiczne” – ust. 2, przez które przede wszystkim należy rozumieć organy państwa i organy samorządu terytorialnego. Szczegółowy zakres pojęcia władza publiczna można zdekodować poprzez analizę nałożonych na „władzę publiczną” określonych obowiązków. Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do odstąpienia od poglądu według którego z art. 68 ust. 1 Konstytucji należy wywieść podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia. Treścią prawa do ochrony zdrowia nie jest naturalnie jakiś abstrakcyjnie określony (i w gruncie rzeczy niedefiniowalny – o czym niżej) stan „zdrowia” poszczególnych jednostek, ale możliwość korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie ukierunkowanego na zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom i niepełnosprawności[49].

Omówione powyżej obowiązki władzy publicznej w zakresie zapewnienia warunków należytej realizacji prawa do ochrony zdrowia konkretyzuje – po części – art. 68 ust. 2 zd. 1 Konstytucji: „Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych”.

Z art. 68 ust. 2 Konstytucji wynikają następujące konsekwencje:

Po pierwsze – konieczne jest funkcjonowanie w ramach szeroko pojętego systemu opieki zdrowotnej mechanizmów pozwalających na gromadzenie, a następnie wydatkowanie na świadczenia zdrowotne środków publicznych. Nie ma przy tym znaczenia szczegółowa ocena charakteru prawnego środków odprowadzanych przez obywateli, ważne jest tylko, czy można je zakwalifikować jako środki publiczne.

Po drugie – świadczenia finansowane z wyżej wymienionych środków mają być dostępne dla obywateli (a więc już nie dla „każdego”), przy czym nie chodzi o dostępność jedynie formalną, deklarowaną przez przepisy prawne o charakterze „programowym”, ale o dostępność rzeczywistą, stanowiącą realizację określonego w ust. 1 art. 68 Konstytucji prawa do ochrony zdrowia (verba legis: „…władze publiczne […] zapewniają…”). Sformułowanie Konstytucji jest kategoryczne i ma charakter gwarancyjny.

Po trzecie – dostęp do świadczeń finansowanych ze środków publicznych musi być równy dla wszystkich obywateli, niezależnie od ich sytuacji materialnej. Proklamowana w analizowanym przepisie równość w dostępie do świadczeń opieki zdrowotnej stanowi rozwinięcie wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości oraz koncepcji solidaryzmu społecznego. Zasady korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej w tym zakresie są bowiem niezależne od zakresu partycypacji poszczególnych członków wspólnoty obywatelskiej w tworzeniu zasobu środków publicznych stanowiących źródło ich finansowania. Podobnie też jak sam dostęp do świadczeń, musi to być równość w ujęciu rzeczywistym, a nie tylko formalnym. Z drugiej strony, Konstytucja nie zakłada powszechnej dostępności do wszystkich znanych i stosowanych zgodnie z aktualnym stanem wiedzy medycznej świadczeń opieki zdrowotnej. Wręcz przeciwnie – zamieszczona w zd. 2 ust. 2 art. 68 ustawy zasadniczej wzmianka, iż nie tylko warunki, ale i zakres świadczeń finansowanych ze środków publicznych określać ma ustawa, otwiera możliwość kompilowania przez ustawodawcę modelu ochrony zdrowia zasadzającego się na środkach publicznych z innymi znanymi we współczesnych systemach sposobami finansowania (czy raczej – dofinansowania) kosztów tych świadczeń (udział własny, dodatkowe ubezpieczenie). Ustawa nie może jednak pozostawiać wątpliwości co do tego, jaki jest zakres świadczeń medycznych przysługujących beneficjentom publicznego systemu opieki zdrowotnej wobec istnienia wyraźnego nakazu konstytucyjnego określenia tej materii, a w konsekwencji nie może wprowadzać – w ramach tego systemu – modelu pozwalającego na dyferencjację[50] świadczeń w wypadku występowania podobnych potrzeb zdrowotnych.

Po czwarte – obowiązek zapewnienia opisanego powyżej standardu dostępności świadczeń finansowanych ze środków publicznych obciąża władze publiczne. Mimo więc, że Konstytucja nie określa szczegółowo sposobu zadośćuczynienia temu wymogowi, pozostawiając to ustawodawcy zwykłemu, ochrona zdrowia w tym zakresie stanowi ustrojowo przypisane zadanie władz publicznych.

Treść art. 68 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji nie daje podstaw do konstruowania jakiejś materialnej definicji pojęcia „ochrona zdrowia”. W szczególności nie jest więc możliwe na gruncie Konstytucji precyzyjne dookreślenie rodzajów bądź kategorii świadczeń mieszczących się w zakresie prawa gwarantowanego przez art. 68. Ciężar gwarancji konstytucyjnych przenosi się tym samym na płaszczyznę proceduralną[51]. Newralgicznego znaczenia nabiera w związku z tym prawidłowe określenie przez ustawodawcę sfery organizacyjnej, związanej z precyzyjnym, jednoznacznym i funkcjonalnym skonstruowaniem systemu ochrony zdrowia. Wiąże się to ściśle z właściwym podziałem kompetencji przyznawanych instytucjom realizującym zadania publiczne w sferze ochrony zdrowia. W ślad za tym idzie prawidłowe określenie zasad ich funkcjonowania, gwarantujących niezbędną transparentność działań, skuteczne ich nadzorowanie, jak również jasne, czytelne i jednoznaczne zasady ponoszonej odpowiedzialności.

Licząc się z faktyczną niemożnością zapewnienia bezpłatnej opieki zdrowotnej w pełnym zakresie każdemu obywatelowi oraz otwierając drogę do wprowadzenia – obok świadczeń finansowanych ze środków publicznych – mechanizmów rynkowych i konkurencyjnych, ustrojodawca wprowadził w art. 68 ust. 2 zd. 2 Konstytucji wymóg, aby warunki i zakres udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych w ten sposób określiła ustawa. Zakres świadczeń, do których obywatele (a więc nie tylko ubezpieczeni) mają prawo w ramach publicznego systemu finansowania (Konstytucja nie przesądza konkretnej postaci tego systemu) został więc zaliczony do materii ustawowej. W przypadku osób opłacających przymusową składkę na ubezpieczenie zdrowotne, wymóg precyzyjnego określenia rodzaju świadczeń dostępnych „w zamian” wynika również z istoty tegoż ubezpieczenia. Bezpośrednim celem takiego uregulowania jest nie tylko stworzenie pewności beneficjentów systemu opieki zdrowotnej co do rodzajów świadczeń finansowanych ze środków publicznych oraz zapewnienie związanej z formą ustawy stabilności takiego katalogu, ale również długoterminowe planowanie zabezpieczenia pozostałych potrzeb zdrowotnych poza systemem publicznym.

Konstytucyjne wymaganie określenia w ustawie zakresu świadczeń medycznych, dostępnych na zasadach równości zakłada zarazem istnienie takiego systemu organizacyjnego publicznej służby zdrowia, który umożliwi realizację tych zasad. Ustawowe ustalenie zakresu świadczeń finansowanych ze środków publicznych należy bowiem uznać za niewystarczające, jeśli system jest dysfunkcjonalny i przez to niezdolny do urzeczywistnienia formalnie gwarantowanej w Konstytucji zasady równej dostępności do wyżej wymienionych świadczeń. Ocena struktury organizacyjnej pozostaje więc w ścisłym związku z oceną gwarancji prawa do ochrony zdrowia. Istnienie zasadniczych wad systemowych musi więc być uznane zarazem za naruszenie gwarancji prawa do ochrony zdrowia określonych w art. 68 ust. 2 Konstytucji. Niezbędne jest więc dokonanie w tej płaszczyźnie oceny samego modelu organizacyjnego przyjętego w ustawie. Podstawowym wzorcem konstytucyjnym dla takiej oceny jest art. 2 Konstytucji.

W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego[52], unormowania zakwestionowanej ustawy dotyczące konstrukcji prawnej NFZ, jego organizacji wewnętrznej, jak i – najogólniej traktowanej – kontroli działalności tej instytucji budzić muszą zasadnicze zastrzeżenia natury konstytucyjnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, iż ogólne zasady wynikające z art. 2 Konstytucji powinny być przestrzegane szczególnie restryktywnie, gdy chodzi o akty prawne odnoszące się do fundamentalnych wartości chronionych przez Konstytucję. Szczególnie doniosłe znaczenie winny one mieć na płaszczyźnie wolności i praw człowieka i obywatela[53] także w odniesieniu do wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych, wśród których znajduje się gwarantowane przez art. 68 ust. 1 Konstytucji prawo do ochrony zdrowia. Starannej realizacji dyrektyw wynikających z zasad przyzwoitej legislacji[54] należy wymagać od ustawodawcy zwykłego zwłaszcza przy reglamentacji prawnej tych sfer, które zostały uznane za szczególnie newralgiczne przez samego ustrojodawcę.

Uznanie za niezgodne z Konstytucją przepisów ustawy o NFZ, odnoszących się do podstawowych elementów ustawy o Narodowym Funduszu Zdrowia oznaczało, konieczność opracowania nowego, całościowego uregulowania prawnego w tym zakresie. Wyrok ten nie przesądzał o tym, jaki konkretnie model organizacyjno-prawny finansowania świadczeń zdrowotnych powinien być wprowadzony w przyszłości (scentralizowany, czy zdecentralizowany, oparty na systemie Kas Chorych czy jednolitego funduszu, budżetowy czy ubezpieczeniowy, państwowy czy samorządowy). Każdy z wybranych przez ustawodawcę modeli musi jednak odpowiadać określonym wcześniej założeniom konstytucyjnym z punktu widzenia równości i dostępności świadczeń zdrowotnych[55].

Niewątpliwieustawodawca winien zagwarantować obywatelom (ubezpieczonym) możliwość realnej kontroli wydatkowania środków publicznych pochodzących z daniny publicznej, za jaką należy uznać składkę. Obywatele bowiem mają prawo wiedzieć i oceniać, w jaki sposób wydatkowane są środki, które od nich pochodzą. Udział ubezpieczonych w nadzorowaniu środków publicznych przeznaczonych na ochronę zdrowia może przyjmować różne formy. Może on dokonywać się poprzez realną partycypację w organach Narodowego Funduszu Zdrowia, organach nadzoru, albo pośrednio poprzez poddanie Funduszu kontroli organów przedstawicielskich. Rzeczą ustawodawcy jest określenie formy aktywności obywateli w tym zakresie. Nie może jednak ustawodawca w ogóle pozbawić obywateli jakiegokolwiek wpływu na działalność jednostki organizacyjnej, która ma zabezpieczać możliwość realizowania ich fundamentalnych praw[56].

V

Pomimo upływu siedemnastu lat od odejścia z budżetowego finansowania służby zdrowia i jedenastu od zajęcia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, które wymusiło kolejne zmiany systemowe, to nadal nie udało się rozwiązać głównych bolączek związanych z równym dostępem do świadczeń zdrowotnych[57]. Tymczasem zapowiadane były kolejne zmiany instytucjonalne, między innymi likwidacja Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia i zwiększenie samodzielności oddziałów[58]. W konsekwencji do likwidacji Centrali nie doszło jednak całkowicie podporządkowano Narodowy Fundusz Zdrowia Ministerstwu Zdrowia. Ustawą o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych[59] zmieniono zasadniczo relacje między obiema instytucjami.

W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, iż zmiany w funkcjonowaniu Narodowego Funduszu Zdrowia mają na celu usprawnienie funkcjonalne instytucji. Stwierdzono, że niektórymi cechami obecnego modelu funkcjonowania instytucji płatnika w systemie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, przyczyniającymi się do zmniejszenia jego efektywności, są: 1) ukształtowanie nadzoru i kontroli nad Narodowym Funduszem Zdrowia w sposób niezapewniający ministrowi właściwemu do spraw zdrowia wystarczająco skutecznych możliwości działania; 2) brak przejrzystych procedur i narzędzi taryfikacji świadczeń; 3) połączenie w jednej strukturze zadań płatnika i rozbudowanych funkcji regulacyjnych, skoncentrowanych w centrali Narodowego Funduszu Zdrowia. Mając na uwadze zaobserwowaną przez Ministerstwo Zdrowia dysfunkcję działania systemu spowodowaną między innymi systemowym umiejscowieniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zaproponowano wprowadzenie istotnych zmian do obecnie istniejącego modelu instytucjonalnego systemu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Założono wprowadzenie instrumentów skutecznego nadzoru nad Narodowym Funduszem Zdrowia. 

W związku z powyższym ustawa wprowadziła zmiany dotyczące sposobu powołania zarówno Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i dyrektorów oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia będzie powoływał i odwoływał minister właściwy do spraw zdrowia po zasięgnięciu opinii Rady Funduszu. Dostrzegając brak konsekwencji ustawodawcy, który z jednej strony przyznawał Prezesowi Rady Ministrów prawo do powoływania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, z drugiej zaś powierzał nad nim nadzór ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, był w mniemaniu pomysłodawców zmian właściwym zaproponowaniem połączenia w jednym podmiocie obu tych funkcji.

Podobnie, mając na uwadze systemową odpowiedzialność ministra właściwego do spraw zdrowia za dział zdrowie, zaproponowano, aby dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powoływał i odwoływał minister właściwy do spraw zdrowia po zasięgnięciu opinii rady oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W przypadku śmierci Prezesa Funduszu albo odwołania ze sprawowanej funkcji, do czasu powołania nowego Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jego obowiązki pełnić będzie Zastępca Prezesa wyznaczony przez ministra właściwego do spraw zdrowia.

Również członkowie Rady Narodowego Funduszu Zdrowia i rad oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia będą powoływani przez Ministra Zdrowia. Mając również na uwadze postulaty środowisk pacjenckich, jeden z członków tych rad będzie powoływany spośród kandydatów wskazanych przez organizacje pacjentów, działających na rzecz praw pacjenta, zamiast członka powoływanego spośród kandydatów wskazanych przez Radę Działalności Pożytku Publicznego.

Minister właściwy do spraw zdrowia, mając na względzie sprawne wykonywanie zadań przez Narodowy Fundusz Zdrowia, został umocowany do nadania, w drodze rozporządzenia, Narodowemu Funduszowi Zdrowia statutu[60], określając w nim w szczególności strukturę organizacyjną tego podmiotu, w tym centrali i oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia oraz siedziby tych oddziałów[61].

Wprowadzone zmiany poszły w odmiennym kierunku niż wskazywane w literaturze. Marcin Wielec już w poprzednim systemie prawnym, gdy Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia powoływał Prezes Rady Ministrów, wskazywał na konieczność rozważeniazagadnień dotyczących kontroli nad dystrybucją środków finansowych pochodzących ze składek zdrowotnych przeznaczonych dla Narodowego Funduszu Zdrowia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia[62]. Ponadto postulował o wprowadzenie konkretnej kontroli np. Sejmu RP, a nie tylko Komisji Zdrowia czy Finansów, dokonywanej pod względem celowości i legalności oraz gospodarności dystrybucji publicznych środków finansowych przekazanych na Narodowy Fundusz Zdrowia. Jak również aby Prezesa powoływał Sejm RP oraz zobowiązanie go wówczas do corocznego składania przed Sejmem RP informacji o realizowaniu zadań ustawowych, a zwłaszcza sposobu dystrybucji publicznych środków finansowych przeznaczonych budżetowo na realizację zadań Narodowego Funduszu Zdrowia.

 



[1] M. Szyszkowska, Teorie prawa natury XX wieku w Polsce, Warszawa 1982. Szerzej zob. Taż, Europejska filozofia prawa, Warszawa 1995, s. 35 i n.; Taż, Teoria i filozofia prawa, Warszawa 2008, s. 36 i n..

[2] M. Szyszkowska, Teorie…, dz. cyt., s. 63 i n..

[3] Należy zastanowić się czy nie powinni być przywoływani myśliciele zajmujący się różnymi koncepcjami prawa natury, podczas prac nad normami prawnymi dotyczącymi prawa człowieka do opieki medycznej. Osobiście znajduję miejsce na wplatanie różnych koncepcji prawa natury do uregulowań prawnych z zakresu ,,służby zdrowia”. Zważając na fakt, iż pojmowanie prawa człowieka do opieki medycznej coraz częściej przeliczane jest tylko i wyłącznie na pieniądze. Powstała i rozwija się m. in. dziedzina nauki z zakresu ,,Farmakoekonomiki”, czyli interdyscyplinarna nauka z pogranicza nauk ekonomicznych i farmakologii, zajmująca się ekonomiczną oceną farmakoterapii. Podstawą tej oceny jest badanie relacji między kosztem farmakoterapii, a uzyskanymi dzięki niej efektami zdrowotnymi.

http://pl.wikipedia.org/wiki/Farmakoekonomika, dostęp: 16.01.2015.

[4] Zagadnienia prawno naturalne były poruszane m.in. przez M. Borucka-Actowa, Teorie Petrażyckiego a koncepcje prawno naturalne [w:] Z zagadnień teorii prawa i teorii nauki Leona Petrażyciego, K. Opałek (red.), Warszawa 1969, s. 9 i n.; J. Oniszczuk, Koncepcje prawa, Warszawa 2004, s. 41 i n.; G.L. Seidler, Doktryny prawne imperializmu, Kraków 1957, s. 138 i n.; M.A. Krąpiec, Człowiek i prawo naturalne, Lublin 1975, s. 57 i n.; R.A. Tokarczyk, Filozofia prawa, Białystok 1996, s. 129 i n.; K. Motyka, Prawa Człowieka, Lublin 2004, s. 29 i n..

[5]Por. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1984, passim; J. Starościak, Prawoadministracyjne, Warszawa 1977, passim.

[6] Art. 96 ust. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 sierpnia 2008 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: u.ś.o.z..

[7] Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r., Sygn. akt II GSK 57/07. NFZ jedynie na mocy konkretnych przepisów wydaje decyzje administracyjne. Dotyczy to sprawy o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia. Staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny.

[8] G. Ciura, Opinia prawno-merytoryczna do poprawek zgłoszonych w czasie drugiego czytania rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (druki nr 2505 i 2589), Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, Warszawa, 21 lipca 2014 r..

[9] Szerzej zob. M. Woch, Instytucje kształtujące system opieki zdrowotnej w Polsce (Analiza prawno-porównawcza lat 1918-2004), Warszawa 2012, s. 53 i n., gdzie przedstawiłem wybrane rozwiązania organizacyjne i akty prawa w okresie tworzenia społecznej służby zdrowia w latach 1944-1989; J. Indulski, B. Kleczkowski, J. Leowski, Organizacja ochrony zdrowia, Warszawa 1972, s. 136 i n..

[10] I. Buśk, Organizacja systemu ochrony w Polsce, http://docs9.chomikuj.pl/357579780,0,1,Organizacja-systemu-ochrony-w-Polsce.docx, dostęp: 15.01.2015.

[11] M. Meller, Pani Teresa od Premiera, ,,Polityka” nr 14 (2292) z dnia 2001-04-07, s. 24-26. Gdy Alina Pieńkowska działaczka Solidarności, została w 1991 r. wybrana do Senatu i nie chcąc łączyć stanowisk zrezygnowała z przewodniczenia ogólnokrajowemu sekretariatowi służby ochrony zdrowia ,,S”, na jej miejsce wybrano Teresę Kamińską. Obie Panie, T. Kamińska w sekretariacie, A. Pieńkowska w Senacie, opracowywały wówczas założenia ustawy o ubezpieczeniach zdrowotnych, wstęp do reformy służby zdrowia.

[12] Sprawozdanie Pełnomocnika Rządu do Spraw Wprowadzenia Powszechnego Ubezpieczenia Zdrowotnego po rocznym okresie obowiązywania ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, Warszawa 2000.

[13] M. Żemojda, A. Płatkowska – Kułaj, M. Kowalski, Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu
w Narodowym Funduszu Zdrowia,
Warszawa 2003, s. 10.

[14] Projekt ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 1192).

[15] Rządowy projekt ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (druk nr 1167).

[16] Rządowy projektu ustawy o świadczeniach zdrowotnych gwarantowanych przez państwo ze środków publicznych (druk nr 1168).

[17]">Poselski projekt uchwały w sprawie powołania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz projektu ustawy o świadczeniach zdrowotnych  gwarantowanych przez państwo ze środków publicznych (druk nr 1384 z dnia 1995-11-28), wynik głosowania: 377 za.

[18] Vacatio legis (łac. próżnowanie ustawy) – termin prawniczy, oznaczający okres między publikacją aktu prawnego, a jego wejściem w życie. W wypadku obszernych i ważnych aktów prawnych wynosić może kilka miesięcy. Celem vacatio legis jest umożliwienie wszystkim zainteresowanym zapoznania się z nowymi przepisami i przygotowanie do ewentualnych zmian, jakie mogą wynikać z ich obowiązywania. http://pl.wikipedia.org/wiki/Vacatio_legis, dostęp: 15.01.2015.

[19] G. Ciura, Zmiany organizacji opieki zdrowotnej w III kadencji Sejmu (1997 – 2001), Warszawa 2001, s. 5.

[20] Ustawa z dnia 18 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. z 1998 r. Nr 117, poz. 756, dalej: ustawa o p.u.z..

[21] M. Żemojda, A. Płatkowska – Kułaj, M. Kowalski, Ustawa…, dz. cyt., s. 10.

[22] Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, Dz. U. z 1997 r. Nr 28, poz. 153.

[23] Tamże, art. 1a.

[24] Na stanowisko Prezesa została powołana Pani Teresa Kamińska, która w rządzie Jerzego Buzka od 1997 do 1999 r. pełniła funkcję ministra – członka Rady Ministrów (ds. reform społecznych).

http://pl.wikipedia.org/wiki/Teresa_Kami%C5%84ska, dostęp: 17.10.2015.

[25] Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, Dz. U. z 1997 r. Nr 28, poz. 153; Ustawa z dnia 18 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. z 1998 r. Nr 117, poz. 756. Zob. także G. Ciura, Zmiany Organizacji…, dz. cyt., s. 5-9.

[26] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 1998 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych, Dz. U. z 1998 r. Nr 154, poz. 1010, gdzie w § 2 określono, iż rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1999 r.. Zob. także Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych pracowników Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz zasad ich wynagradzania, Dz. U. z 1999 r. Nr 27, poz. 254; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 listopada 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie nadania statutu Urzędowi Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych, Dz. U. z 2001 r. Nr 133, poz. 1500; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2002 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie nadania statutu Urzędowi Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 909.

[27] T. Pęcherz (red.), Komentarz do ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz przepisy wykonawcze, Warszawa 2000, s. 319-333.

[28] Rządowy projekt ustawy o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw, Druk sejmowy nr 83.

[29] Opracowanie własne na podstawie: stenogramu z 12 posiedzenia Sejmu IV kadencji 24-25 stycznia 2002 r., Nr 13 (494) IV Kadencji.

[30] Ustawa z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz zmianie niektóry ustaw, Dz. U. z 2002 r. Nr 25, poz. 253.

[31] Ustawa z dnia 24 listopada 2002 r., o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych ustaw, Dz. U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1689.

[32] Zgodnie z art. 208 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu
w Narodowym Funduszu Zdrowia, Dz. U. z 2003 Nr 45, poz. 391 z późn. zm. pracownicy Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych z dniem 1 kwietnia 2003 r. stali się pracownikami urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zdrowia. W związku z powyższym Ministerstwo Zdrowia przejęło 50 pracowników, w tym 1 osobę zajmującą kierownicze stanowisko państwowe, 47 członków korpusu służby cywilnej, 2 osoby nie objęte mnożnikiem systemem wynagrodzeń (kierowcy).

[33] Opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za 2003 r., Ministerstwo Zdrowia, Warszawa, czerwiec 2004 r., s. 10,11,97.

[34] P. Poznański, UNUZ o finansach kas chorych, ,,Służba Zdrowia” nr 9-12 (3004-3007); 1-12 lutego 2001.

[35] Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, Dz. U. z 2003 r. Nr 45, poz. 391. Ustawa weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2003 r., z wyjątkiem art. 200,201 i 211, które weszły w życie z dniem 17 marca 2003 r. oraz art. 136 ust. 3, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r..

[36] M. Żemojda, A. Płatkowska – Kułaj, M. Kowalski, Ustawa…, dz. cyt., s. 15-16.

[37] Szerzej zob. M. Woch, Organizacja Trybunału Konstytucyjnego w Polsce [w:] „Studia Prawnicze i Administracyjne”, S. Skoczylas (red.), Warszawa 2012, nr 1(3), s. 175-193; Tenże, Procedura wyboru sędziów polskiego Trybunału Konstytucyjnego (element oddziaływania na administrację publiczną i bezpieczeństwo państwa) [w:] Miejsce administracji publicznej w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego, M. Karpiuk (red.), Warszawa 2012, s. 79-96.

[38] Wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., Sygn. akt (K 14/03), OTK – A 2004, nr 1A, poz. 1, Dz. U. z 2004 r. Nr 5, poz. 37.

[39] Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, Dz. U. z 2003 r. Nr 45, poz. 391. Ustawa weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2003 r., z wyjątkiem art. 200,201 i 211, które weszły w życie z dniem 17 marca 2003 r. oraz art. 136 ust. 3, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r..

[40] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483.

[41] Zob. takżeM. Woch, Wielopoziomowe i wielopłaszczyznowe ujęcie godności człowieka w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego [w:] Normatywny wymiar godności człowieka,W. Lis, A. Balicki (red.), Lublin 2012, s. 73-99.

[42] Szerzej zob. Z. Szeliga (red.), Organy władzy publicznej w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Lublin 2006; M. Konarski, M. Woch (red.), Z zagadnień nadzoru i kontroli organów władzy publicznej w Polsce. Warszawa 2012, passim.

[43] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 78.

[44] In dubio pro vita humana - Trybunał Konstytucyjny uznaje, iż skoro prawo do życia jest prawem wobec państwa pierwotnym (przyrodzoność godności) i w zasadzie nienaruszalnym, to wszelkie wątpliwości co do ochrony życia ludzkiego powinny być rozstrzygane na rzecz tej ochrony, Wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., Sygn. akt (K 14/03), OTK – A 2004, nr 1, poz. 1. Zob. także: Wyrok TK z dnia 1 września 2006 r., Sygn. akt (SK 14/05), OTK – A 2008, nr 8, poz. 97.

[45] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej…, dz. cyt., s. 78.

[46] A. Zoll, Problemy służby zdrowia w świetle doświadczeń RPO, ,,Prawo i Medycyna” 2000, nr 8, vol. 2.

[47] J. Ciemniewski, Konstytucyjne podstawy praw pacjenta, Materiały Konferencji „Godność człowieka podstawą praw chorego i pacjenta”, VIII Światowy Dzień Chorego.

[48] M. Woch, Indywidualna skarga konstytucyjna jako środek ochrony wolności lub praw, Warszawa 2011, s. 76, gdzie zwróciłem uwagę na ujęcie zwrotu ,,Każdy” w Konstytucji RP.

[49] Wyrok TK z dnia 23 marca 1999 r., Sygn. akt (K 2/98), OTK – A 1999, nr 3, poz. 38.

[50] Dyferencjacja to zróżnicowanie, różnicowanie się, wyodrębnianie się różnorodnych składników z całości. http://pl.wikipedia.org/wiki/Dyferencjacja, dostęp: 15.01.2015.

[51] W sierpniu 2009 r. Minister Zdrowia wydał tzw. rozporządzenia koszykowe określające zakres świadczeń medycznych gwarantowanych chorym ze środków publicznych.

[52] Szerzej zob. B. Jastrzębski, Polska – czy jest państwem prawa, Płock 2009, s. 24 i n.; M. Pietrzak, Demokratyczne, świeckie państwo prawne, Warszawa 1999, s. 27 i n.; A. Rost, Instytucje prawa konstytucyjnego, Poznań 2003, s. 39 i n.; S. Wronkowska (red.), Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP, Warszawa 2006; H. Suchocka (red.), Tworzenie prawa w demokratycznym państwie prawnym, Warszawa 1992; E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Toruń 2003, s. 19 i n..

[53] Wyrok TK z dnia 30 października 2001 r., Sygn. akt (K 33/00), OTK – A 2001, nr 7, poz. 217.

[54] Szerzej zob. L. Grzonka, Legislacja administracyjna. Zarys zagadnień podstawowych, Warszawa 2011. G. Wierczyński, Urzędowe ogłaszanie aktu normatywnego, Warszawa 2008.

[55]U.ś.o.z..

[56] Wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., Sygn. akt (K 14/03), OTK – A 2004, nr 1A, poz. 1., Dz. U. z 2004 r. Nr 5, poz. 37.

[57] Szerzej zob. D.E. Lach, Zasada równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, Warszawa 2011, s. 19 i n., w uzasadnieniu do projektu z dnia 18 czerwca 2014 r. rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk nr 2505, dalej: uzasadnienie do projektu z dnia 18 czerwca 2014 r., wskazano że, do ,,zasada równości w dostępie do ochrony zdrowia powinna być rozumiana jako zapewnienie równego dostępu do ochrony zdrowia w zależności od potrzeb. Systemy ochrony zdrowia państw Unii Europejskiej powinny być ukierunkowane na pacjenta oraz odpowiadać na indywidualne potrzeby. Informacja o kwestii kosztów oraz efektywności systemów zdrowotnych została podniesiona także we Wspólnym Raporcie Komisji Europejskiej oraz Komitetu Polityki Gospodarczej (EPC) nt. Systemów Zdrowotnych z listopada 2010 r. (Joint Report on Health Systems, by the European Commission (EC) and the Economic Policy Committee (EPC)). Jako jedno z wyzwań wymienia się tutaj zapewnienie zrównoważonego finansowania sektora, efektywne pozyskiwanie oraz alokację środków. Ponadto szacowanie potrzeb inwestycyjnych w sektorze zdrowia przez tworzenie tzw. regionalnych map potrzeb zdrowotnych jest podnoszone wielokrotnie przez Komisję Europejską w odniesieniu do spełnienia tzw. warunków ex ante w zakresie możliwości wsparcia infrastruktury ochrony zdrowia ze środków unijnych w perspektywie finansowej 2014–2020. Równocześnie analizy przeprowadzone przez Ministerstwo Zdrowia wskazują na istotne zróżnicowanie w zakresie dostępności do świadczeń zdrowotnych w poszczególnych regionach kraju. Sytuacja ta wynika, między innymi, z istniejącej struktury i rozmieszczenia infrastruktury zdrowotnej. Ponadto planowanie dostępności świadczeń zdrowotnych często nie uwzględnienia poziomu i rodzaju potrzeb zdrowotnych w danym województwie lub powiecie, pogłębiając w ten sposób nierówności w zakresie dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej. Mając powyższe na względzie w Rzeczypospolitej Polskiej istnieje konieczność podjęcia działań zmniejszających nierówności w opiece zdrowotnej. Działania te powinny obejmować przede wszystkim wypracowanie narzędzi lepszego identyfikowania potrzeb zdrowotnych, jak również prowadzenia okresowych ocen skuteczności podejmowanych działań na rzecz poprawy stanu zdrowia ludności. Z tego względu projekt ustawy wprowadza regionalne mapy potrzeb zdrowotnych oraz Ogólnopolską Mapę Potrzeb Zdrowotnych”.

[58] Wywiad ze Sławomirem Neumannem-wiceministrem zdrowia w dniu 21 stycznia 2013 r., Mniej oddziałów NFZ, ale większe kompetencje; dodatkowe ubezpieczenia i karty pacjenta http://www.rynekzdrowia.pl/Wywiady/Mniej-oddzialow-NFZ-ale-wieksze-kompetencje-dodatkowe-ubezpieczenia-i-karty-pacjenta,127275.html, dostęp: 22.01.2015.

[59] Ustawa z dnia 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2014 r. poz. 1138.

[60] Rozporządzenie MinistraZdrowiaz dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Funduszowi Zdrowia, Dz. U. z 2014 r. poz. 1840.

[61] Por. Uzasadnienie do projektu z dnia 18 czerwca 2014 r..  

[62] M. Wielec, Potrzeba wprowadzenia parlamentarnej kontroli działania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia [w:] Opieka zdrowotna w systemie władzy publicznej w Polsce, M. Konarski, M. Woch (red.), T. I, Warszawa 2013, s. 165-183.



Data:
Tagi: #

Marek.Woch

Centrum Społecznej Demokracji - https://www.mpolska24.pl/blog/centrum-spolecznej-demokracji1111

Marek Woch - doktor nauk prawnych - Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie (Katedra Zarządzania w Gospodarce) oraz Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Warszawie (Wydział Prawa i Administracji). Członek Polskiego Towarzystwa Legislacji w Warszawie. Współpracuje z Kancelarią Radcy Prawnego Elżbiety Pałki i Kancelarią Adwokat Katarzyny Wolskiej. Redaktor i współredaktor oraz autor kilkudziesięciu publikacji naukowych, w tym kilku monografii. Specjalizuje się w prawie konstytucyjnym, prawie z zakresu ochrony zdrowia oraz filozofii prawa. Biegły Sądowy z zakresu: zarządzania oraz organizacji opieki zdrowotnej przy Sądzie Okręgowym Warszawa – Praga w Warszawie. Kandydat do Senatu RP w wyborach 25 października 2015 r. okręg nr 17 powiaty: bialski, parczewski i radzyński woj. lubelskie.

Komentarze 0 skomentuj »
Musisz być zalogowany, aby publikować komentarze.
Dziękujemy za wizytę.

Cieszymy się, że odwiedziłeś naszą stronę. Polub nas na Facebooku lub obserwuj na Twitterze.