Nadchodzą kolejne wybory. Czy nigdy Was nie dziwiło dlaczego w czasie kampanii wyborczej nikt nie porusza konkretów gospodarczych z wycenionymi skutkami dla dochodów i wydatków budżetowych? Mnie dziwiło i irytowało. Nie doczekawszy się od kandydatów i partii politycznych spróbujmy zrobić to sami.

Sprawdzenie kasy to świetny filtr chroniący przed oszustami wyborczymi, oszołomami, miernotami lub tchórzami. Filtr zdroworozsądkowy z uwagi na strukturalną nierównowagę finansów publicznych w Polsce i coraz groźniejszy kryzys zadłużeniowy w Stanach Zjednoczonych, Japonii i Europie.

Albo finanse publiczne zrównoważymy, albo staniemy się niewypłacalni. I państwo. I kredytobiorcy złotowi – zwielokrotnienie stóp procentowych. I kredytobiorcy walutowi – załamanie kursu złotego.

Źródła

Modelowanie rozpoczniemy od spojrzenia na dostępne dane. W przypadku finansów publicznych najważniejsze źródła to:

1. sprawozdanie z wykonania budżetu państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego składane do Sejmu pod koniec maja każdego roku (druk sejmowy),
2. projekt budżetu państwa składany do Sejmu do końca września każdego roku (druk sejmowy oraz Ministerstwo Finansów),
3. plany i sprawozdania finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia,
4. prognozy, plany i sprawozdania ZUSu,
5. założenia do projektów budżetu państwa przyjmowane przez Radę Ministrów do lipca każdego roku),
6. wieloletnie plany finansowe państwa przyjmowane przez Radę Ministrów (ostatni 2010-2013 z sierpnia 2010),
7. Program konwergencji (ostatnia aktualizacja 2011) przygotowywany przez Ministerstwo Finansów,
8. Strategie zarządzania długiem publicznym sektora finansów publicznych sporządzane przez Ministerstwo Finansów (ostatnia 2011-2014 z września),
9. biuletyny Ministerstwa Finansów: Zadłużenie Skarbu Państwa oraz Zadłużenia Sektora Finansów Publicznych,
10. statystyki Głównego Urzędu Statystycznego w tym w zakresie rachunków narodowych (m.in. PKB), demografii (stan ludności i prognozy w tym funduszu emerytalnego do 2060 r.), ochrony zdrowia (zwłaszcza Narodowy Rachunek Zdrowia), szkolnictwa (np. Szkoły wyższe i ich finansowanie).

Źródła są obfite i dostępne za kliknięciem w internecie. Pozwalają zasadniczo ustalić sytuację w każdej części finansów publicznych. Zasadniczo, albowiem bywa, że naruszając zasadę jawności finansów publicznych Minister Finansów używa trików ukrywających przed opinią publiczną niektóre operacje (np. przesunięcia wydatków i zobowiązań do Krajowego Funduszu Drogowego prowadzonego przez Bank Gospodarstwa Krajowego).

Występuje również problem dostosowania czasowego. Przykładem jest chwila sporządzania niniejszego referatu. Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za 2010 r. jako druk sejmowy jest jeszcze niedostępne, a projekt budżetu państwa na 2012 r. (w wersji do konsultacji w Komisji Trójstronnej) nie zawiera pełnego obrazu wykonania budżetów w 2010 r.).

Biorąc pod uwagę cel referatu – ukazanie możliwości policzenia różnych wariantów polityki fiskalnej i monetarnej w kontekście zrównoważenia finansów publicznych nie będziemy zajmować się „szyciem” dostępnych wykonań i prognozowanych wykonań budżetów za 2010 r., a przyjmiemy dobrze znany stan na koniec 2009 r.

Kręgosłup-PKB

Finanse publiczne to dziesiątki instytucji, tysiące zadań, masa liczb nawet na największym stopniu agregacji. Aby nie utonąć i nie wywiesił białej flagi konieczne jest określenie szkieletu na którym wzniesiemy budowlę.

Kręgosłupem modelowania w finansach publicznych jest Produkt Krajowy Brutto.

Przedmiotem opodatkowania większości podatków są składniki PKB:

1. PIT, CIT, ZUS – wynagrodzenia i dochody,
2. VAT – wartość dodana.

W konsekwencji wpływy z tych tytułów są proporcjonalne do PKB. Odchylenia od proporcjonalności zachodzą np. przy zmianie struktury podziału PKB. Z drugiej strony część odchyleń ma charakter samokompensujący. Wzrost udziału wynagrodzeń w PKB spowoduje wzrost PIT i ZUS, a obniżenie dochodu przedsiębiorców spadek PIT i CIT. Wahania dochodów budżetowych są zatem wytłumione.

Przedmiotem opodatkowania akcyzą jest sprzedaż niektórych towarów, zazwyczaj wyrażona w jednostkach naturalnych. PKB również bazuje na sprzedaży jako różnica produkcji globalnej i zużycia pośredniego. Stąd wpływy z akcyzy również są mniej więcej proporcjonalne do PKB.

Jedynie podatek od nieruchomości z zasady nie ma bezpośredniego powiązania z PKB. Pośrednio jednak na skutek mechanizmu waloryzacji stawek podatku jego wpływy również nabierają cech proporcjonalności do PKB (mniej więcej podobne obciążenie dochodów).

Posługiwanie się PKB jest wygodne również po stronie wydatkowej.

Na największym stopniu agregacji udział wydatków budżetowych w PKB daje informacje o stopniu fiskalizmu w państwie. Składniki spożycia publicznego (np. obrona narodowa, wymiar sprawiedliwości, oświata) zawierają wynagrodzenia (składnik PKB). Modelując wydatki na te sfery stałym udziałem w PKB zakładamy zachowanie dotychczasowego rozmiaru danej funkcji państwa.

Transfery socjalne, renty, emerytury zazwyczaj podlegają waloryzacji o wzrost wynagrodzeń, co również rodzi korelację z PKB. Z tym, że dużą rolę odgrywają procesy cykliczne (zasiłki dla bezrobotnych) i demograficzne (renty i emerytury).

Do najmniej związanych z PKB należy wydatki na obsługę długu publicznego proporcjonalne do jego wysokości i rentowności skarbowych instrumentów dłużnych.

Produkt Krajowy Brutto jest podstawą modelowania i analizy finansowej sektora publicznego w praktyce Ministerstwa Finansów. Od jego projekcji zaczynają się prace budżetowe (założenia do projektu budżetu państwa). Ocena pozycji finansów publicznych jako części PKB jest wręcz normą analityczną. W taki sposób Minister Finansów m.in. spowiada się w Brukseli w ramach procedury nadmiernego deficytu.

Statyka

Poszukując sposobu zrównoważenia finansów publicznych przeanalizujmy je na wysokim stopniu agregacji. Spójrzmy na najważniejsze dochody i wydatki sektora publicznego o poziomie rzędu ponad 1 % PKB. Dokonajmy konsolidacji wszystkich instytucji sektora od rządu, przez jednostki samorządu terytorialnego, najważniejsze fundusze celowe po Narodowy Fundusz Zdrowia (często pomijany w analizach). Konsolidacja wymaga eliminacji wzajemnych przepływów pomiędzy poszczególnymi instytucjami Jest to relatywnie łatwe w przypadku dochodów, trudniejsze (braki w statystykach) w przypadku wydatków. Dla ścisłości obrazu konieczna jest również reklasyfikacja wydatków funduszy np. na transfery i administrację publiczną. Uzyskane wyniki traktujmy orientacyjnie, zwłaszcza w zakresie wydatków.

W 2009 r. sektor publiczny uzyskał ok. 520 mld zł dochodów, co stanowiło ok. 39 % PKB.

Źródła: sprawozdanie z wykonania budżetu państwa i budżetów jst za 2009 r., sprawozdanie finansowe NFZ za 2009 r.

Trzema najważniejszymi dochodami budżetowymi w Polsce są podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT), składki ZUS oraz podatek od towarów i usług (VAT). Dochody z tych źródeł są rzędu po 7-8 % PKB. O połowę mniejsze rzędu 4 % PKB są dochody z akcyzy. Podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) przynosi ok. 2 % PKB.

W 2009 r. wydatki sektora publicznego wyniosły ok. 629 mld zł, co stanowiło ok. 47 % PKB.

Źródła: sprawozdanie z wykonania budżetu państwa i budżetów jst za 2009 r., sprawozdanie finansowe NFZ za 2009 r.

Absolutnym liderem wydatków publicznych są wydatki na świadczenia z ubezpieczeń społecznych (głównie renty i emerytury). Pochłaniają one ok. 1/3 ogółu wydatków sektora publicznego. Na drugim miejscu plasują się wydatki na ochronę zdrowia stanowiące ok. 5 % PKB. Wydatki na szkoły (do poziomu średniego), pomoc społeczną oraz transport i łączność obciążają nas po ok. 3-4 % PKB.

Ze sporządzonych zestawień wynika, że deficyt sektora publicznego w 2009 r. wyniósł ok. 109 mld zł (8,1 % PKB). Faktyczny deficyt wyniósł 7,1 % PKB. Błąd popełniony przy konsolidacji jest rzędu 1 % PKB. Do dalszych rozważań przyjmujemy deficyt rzędu 7 % PKB.

Do równoważenia!

Równoważenie bierzemy maksymalnie serio. Szacujemy sposoby likwidacji deficytu sektora publicznego. Idziemy zatem dalej niż w kryterium konwergencji (deficyt do 3 % PKB).

Podwyższamy dochody. Brakuje nam 7 % PKB. Weźmy pod rozwagę wszystkie dochody (38,7 % PKB). Aby wycisnąć z nich dodatkowe 7 % PKB musimy każde źródło dochodu powiększyć o ok. 18 % (7/38,7). To odpowiada mniej więcej podwyżce PITu z 18 do 21 %, CITu z 19 do 22 %, VATu z 23 do 27 %. Równocześnie.

A może tylko jeden z podatków podwyższyć, nie wszystkie. Najlepiej taki, który jest dla wyborcy ukryty. No to VAT. Dodatkowe 7 % PKB wymaga podwyższenia tylko VATu o ok. 90 %, tj. po prostu podwojenia stawek np. z 23 do 46 %.

Jeszcze gorzej jest z podatkiem od nieruchomości w kontekście widma podatku katastralnego. Podatek katastralny zrównoważyłby finanse publiczne gdyby był siedmiokrotnie większy niż podatek od nieruchomości.

Jak nie podwyższamy dochodów to obniżmy wydatki. Przy 46,8 % wydatków w PKB wszystkie musimy ciąć o ok. 15 %. (7/46,8). Wszystkie. Od wynagrodzeń sfery budżetowej, przez papier i prąd w urzędach po renty i emerytury. Nie będziemy znęcać się tylko nad jednym wydatkiem. Skala oszczędności koniecznych do zrównoważenia przekracza bowiem wszystkie pojedyńcze wydatki (działami) poza świadczeniami z ubezpieczenia społecznego. Te trzeba byłoby ciąć z miejsca aż o połowę.

Z arsenału finansowego odnotujmy jeszcze jeden pomysł oddziaływujący zarówno na dochody, jak i wydatki sektora publicznego. Rozpuszczając emisję pieniądza i inflację otrzymamy z miejsca większe nominalne dochody budżetowe z większości podatków. Tylko wzrost dochodów z akcyz i podatku od nieruchomości będzie co najmniej opóźniony do czasu podwyższenia stawek tych podatków ex post o inflację. Teraz wydatki. Jeżeli część z nich zakotwiczymy nominalnie (ograniczenie waloryzacji o inflację), to udział tych wydatków w nominalnym PKB spadnie. Fantazja? Gdzież tam. Zamrożenie płac w budżetówce, czy idea waloryzacji kwotowej rent i emerytur to realizacja tej idei. Zakładając zamrożenie wszystkich wydatków na poziomie 46,8 % PKB przed impulsem inflacyjnym, niezbędny wzrost cen (mierzony deflatorem PKB) to ok. 21 % (46,8/38,7). Jakieś 5 lat przy obecnej 4 % inflacji. W praktyce impuls inflacyjny musiałby być jeszcze większy (rzędu dwukrotnie) z uwagi na niemożność zamrożenia wydatków materialnych realizowanych przez sektor publiczny na rynku oraz wzrost stóp procentowych (obsługa długu) i deprecjację złotego (obsługa długu zagranicznego).

Dynamika

Krew, pot i łzy - finanse publiczne zrównoważyliśmy. Po trochu podwyższając stawki podatków, po trochu obniżając nominalnie wydatki, a nawet dorzucając do pieca inflację przy zamrożeniu np. płac w budżetówce, rent i emerytur. Alleluja. Przez cały rok możemy być dumni. Polska europejskim liderem. No prawie (np. nadwyżka budżetowa w Szwecji). Dlaczego przez rok?

Mamy pecha. W wiek nieprodukcyjny właśnie teraz zaczyna wchodzić pokolenie powojennego wyżu demograficznego – baby boom.

Liczba Polaków w wieku poprodukcyjnym (mln)

Źródło: „Nie rzucim ziemi. Studium wykonalności programu”, Ruch Wolność i Godność 2011.

Liczba osób w wieku ponad 60/65 lat w ciągu najbliższych (!) dziesięciu lat wzrośnie o ponad 30 %, a do 2050 r. łącznie o ok. 40 %.

Żeby było jeszcze „lepiej” baby boom spłodził mniej dzieci (wyż lat 70/80 tych XX w.) niż własna liczebność. Teraz po 30-40 latach mniej osób wchodzi w wiek produkcyjny. Mniej wchodzi, więcej wychodzi i osób w wieku produkcyjnym będzie coraz mniej.

Liczba Polaków w wieku produkcyjnym (mln)

Źródło: „Nie rzucim ziemi. Studium wykonalności programu” Ruch Wolność i Godność 2011.

Szykuje się niezłe „boom” w finansach publicznych.

Z jednej strony większe wydatki ma emerytury, renty i ochronę zdrowia. Szacunkowo przy zachowaniu dotychczasowych proporcji o ok. 30-40 %. Z drugiej strony słabnąca gospodarka cierpiąca na brak pracowników i przedsiębiorców – osłabienie dynamiki PKB.

Rezultat?

Wydatki na świadczenia z ubezpieczenia społecznego oraz na ochronę zdrowia wzrosną z ok. 20 % PKB obecnie o ok. 6-8 % PKB. O rząd wielkości obecnego (!) deficytu sektora publicznego. W rezultacie grozi pogłębianie deficytu finansów publicznych. Przy zachowaniu dotychczasowych tendencji dług publiczny za ok. 10 lat przekroczy 100 % PKB, a ok. 2040 r. sięgnie ok. 200 % PKB. Na pocieszenie, chyba nie sięgnie. Wcześniej albo zrobimy porządek, albo Polska stanie się niewypłacalna w wirze międzynarodowego kryzysu zadłużeniowego.

To są wyzwania przed którymi stoimy.

Decyzje

Modelowanie finansowe nawet na dużym stopniu ogólności (agregacji) udziela relatywnie jasnych odpowiedzi na pytania: co, kiedy, ile?

Dlaczego zatem zamiast festiwalu konkretnych koncepcji polityki fiskalnej i monetarnej z szacunkami ilościowymi włącznie w czasie wyborów zawsze jesteśmy świadkami orgii tematów zastępczych?

Po pierwsze większość polityków nie ma zielonego pojęcia o finansach publicznych. Dostają setki stron planów (np. projekt budżetu) i sprawozdań (w skrytkach parlamentarzystów), ale w swej masie ich nie czytają i nie rozumieją. Po drugie ci, co nieco więcej wiedzą boją się. Gospodarka Polski i jej finanse publiczne są w stanie krytycznym. Trzeba zatem podejmować krytyczne, uznawane za niepopularne decyzje.

Podwyższać podatki? Zrównoważenie wymaga sukcesywnego przez kilkadziesiąt lat podwyższania podatków, łącznie o ponad 1/3.

Obniżać wydatki?

W sprawie rent i emerytur zapadła decyzja na tak. Reforma emerytalna zakłada obniżenie poziomu większości emerytur z instytucji sektora publicznego względem wynagrodzeń (stopa zastąpienia) o 50 %. Ponadto zastopowano część refundacji OFE, co w praktyce oznacza netto ukrytą podwyżkę składek. Mimo tych kroków system ubezpieczeń społecznych nadal jest niezbilansowany. A może znieść przymus ubezpieczeń społecznych i nie zaciągać nowych zobowiązań przy poszanowaniu praw nabytych, co będzie skutkowało stopniowym spadkiem wydatków?

W ochronie zdrowia koncepcja reformatorska sprowadza się do instytucjonalnych blokad zadłużania się zakładów opieki zdrowotnej, a zatem do ścisłego powiązania składek NFZ z wydatkami na ochronę zdrowia. Przy utrzymaniu dotychczasowych składek oznacza to albo limitowanie usług (dłuższe kolejki, korupcja, typowa gospodarka niedoboru), albo zwiększenie udziału finansowania usług bezpośrednio przez pacjentów.

W oświacie i szkolnictwie wyższym (niże demograficzne) zaczął się proces likwidacji szkół przy dużych napięciach społecznych (nauczyciele oraz rodzice).

Urzędy i administracja publiczna – wydatki ok. 2,4 % PKB. Około trzykrotny wzrost etatów od transformacji ustrojowej 1989/1990. Deregulować, zwiększając wolność obywateli i zmniejszając uprawnienia władz i administracji co umożliwi cięcie wydatków publicznych np. o 1 % PKB w administracji i dodatkowe procenty w „niezastąpionych” programach w takich działach budżetowych jak np. gospodarka mieszkaniowa, przetwórstwo przemysłowe, czy handel?

Obsługa długu publicznego - wydatki ok. 2,5 % PKB. Zrównoważenie finansów publicznych prowadzi do zamrożenia nominalnego długu. W miarę wzrostu PKB udział stałego długu i odsetek od niego w PKB zmniejszy się. Ponadto równowaga fiskalna zmniejszy premię za ryzyko, co przekłada się na niższą stopę odsetek od rolowanego długu. Warto zadać też prowokacyjne pytanie: dlaczego z miejsca nie spłacić całego długu zagranicznego Skarbu Państwa (w 2009 r. ok. 12,6 % PKB według kryterium miejsca emisji) środkami z aktywów zagranicznych NBP (w 2009 ok. 17,3 % PKB)? Spłacony dług to odsetki równe zero.

W desperacji rozpuścić inflację przy nominalnym zakotwiczeniu części wydatków? To już „udało się” w zakresie cen i jest możliwe w przypadku części wydatków (zamrożenie płac państwowej sfery budżetowej po przekroczeniu progu 55 % PKB przez dług publiczny). Na razie w skromnym rozmiarze, ale już rodzącym protest społeczny – drożyzna. A jak wymknie się spod kontroli i nastąpi powtórka z hiperinflacyjnej rozrywki sprzed 20 lat?

Sytuacja jest krytyczna. Decyzje trudne. Tematów zastępczych mnóstwo. Tylko od wyborców zależy czy wybiorą osoby, które mają odwagę cywilną mówić prawdę i proponować konkretne, również bolesne rozwiązania.

Trzeźwy wybór albo powyborczy kac.

Artykuł opublikowany w dniu 12 czerwca 2011 r. na urbas.blog.onet.pl

__________________________

Autor, specjalista finansów i bankowości, jest jednym z kilku ekonomistów, którzy ostrzegali o grożącej drugiej fali kryzysu, która uderzy w Polskę.

Swoje przewidywania publikuje od 2009 r. w formie bloga, zapewniając każdemu możliwość weryfikacji sądów.

Autor konsultuje praktyków życia gospodarczego w sprawach kryzysu postrzeganego jako zagrożenie, ale i szansa. Uczestniczy w spotkaniach publicznych i niepublicznych.