Unia Europejska: tożsamość nieznana

Teraz natomiast rozwinę tezę o rzekomej „państwowości” Unii. Co prawda nie nadałem temu tekstowi tytułu: „dlaczego Unia nie jest państwem”, ale tylko ze względu na trudności, jakich przysparza konieczność zdecydowania się na jakąś definicji państwa.

Dlatego też podejdę do tego zagadnienia od drugiej strony. W moim przekonaniu Unia Europejska jest organizacją międzynarodową. Potężniejszą i zbiurokratyzowaną bardziej, niż jakakolwiek inna organizacja w historii, jednak wciąż tylko zwykłą organizacją międzynarodową. A więc tworem podrzędnym względem państw go tworzących. Zaznaczam, że nie zamierzam robić tu przeglądu poglądów doktryny, a wręcz przeciwnie – bronię tylko własnego stanowiska.

W debacie na temat charakteru UE aktualnie zdaje się dominować twierdzenie o „ponadnarodowym” charakterze instytucji. Określenie to – supranational ­- w oficjalnych aktach pojawiło się tylko raz, w traktacie o ustanowieniu EWWiG z 1951 r. Zyskało ono wielką popularność w doktrynie prawa międzynarodowego. Kryje się za nim twierdzenie, że właściwości oraz uprawnienia UE są na tyle unikalne, że nie pozwalają na zakwalifikowanie jej do kategorii „zwykłych organizacji międzynarodowych”, jednak z drugiej strony – nie przesądzają o quasi – państwowym charakterze tej instytucji. Według mnie jednak jest to tylko wyraz typowej przywary doktryny, która, z racji nikłego dopływu nowych przedmiotów badań, musi piętrzyć wciąż nowe kategorie, klasyfikacje i definicje – gdyż trzeba przecież o czymś pisać kolejne dysertacje.

Umowa międzynarodowa a organizacja międzynarodowa

Zacznijmy więc ab ovo. Czym jest umowa międzynarodowa? Rządy państw A i B zobowiązują się wzajemnie do podjęcia określonych działań, np. umożliwienia bezwizowego przemieszczania się pomiędzy tymi państwami.

Fakt, że rządy przyjmują na siebie określone zobowiązania, nie oznacza, że ograniczają suwerenność swoich państw. Rządy muszą działać zgodnie z prawem danego kraju. Oznacza to, że zarówno tryb zawierania, jak i treść umowy, muszą być zgodny z prawem, któremu podlegają rządy. W przypadku Polski – z Konstytucją i ustawami. Na ręce patrzy polskiemu rządowi Trybunał Konstytucyjny (a w innych państwach organy o podobnych kompetencjach), który może unieważnić postanowienia umowy.

Nie istnieje nadrzędny organ, mogący zmusić państwa A i B do przestrzegania warunków umowy. Mogą one względem siebie używać tylko wzajemnych nacisków politycznych, co w praktyce implikuje tzw. zasadę wzajemności: „wobec niewypełniającego nie wypełnia się”. Z drugiej strony – państwo A wciąż może wypełniać swoje zobowiązania wobec państwa B, jeżeli uzna to za korzystne, nawet jeśli państwo B przestało wywiązywać się z umowy.

Jak związek ma z tym koncepcja organizacji międzynarodowej? Organizacja międzynarodowa to w praktyce zespół ustalonych przez państwa organów i procedur, za pomocą których wdrażane są w życie postanowienia umów międzynarodowych. Zazwyczaj powołuje się je do życia, gdy stronami umowy bądź umów są więcej niż dwa państwa. Zakres działania organizacji wyznaczony jest przez owe umowy. Państwa członkowskie poddają się jej ustaleniom tak długo, jak długo jest to dla nich korzystne oraz zgodne z prawem krajowym.

Relacja UE - Polska

Członkostwo Polski w UE jest konsekwencją ratyfikacji traktatu akcesyjnego, poprzedzonej referendum w 2003 r. Traktat akcesyjny to umowa międzynarodowa, „określająca warunki przystąpienia i dostosowania się stron do traktatów (innych umów międzynarodowych - MK) stanowiących podstawę działalności UE” jak mówi podręcznikowa definicja.

Traktaty, o których mowa, to m.in. Traktat o Unii Europejskiej, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktat ustanawiający EURATOM.

Zajrzyjmy teraz do naszej Konstytucji:

Art. 91. 1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Polska konstytucja przewiduje więc, że bądź w drodze ogólnokrajowego referendum, bądź uchwalanej w specjalnym trybie ustawy, do polskiego porządku prawnego włączone mogą być postanowienia umów międzynarodowych. Umowy te, w hierarchii aktów prawnych, znajdują się wówczas ponad wydawanymi w Polsce ustawami, ale wciąż poniżej Konstytucji, z którą umowy te muszą być zgodne.

W sytuacji, w której umowy te nie byłyby zgodne z polską Konstytucją, nasz Trybunał Konstytucyjny orzeka o nieważności ich postanowień. Trzeba tu podkreślić, że tzw. akty ustawodawcze (dyrektywy, rozporządzenia etc.) wydawane przez organy UE, które w praktyce stanowią konkretyzacje postanowień zawartych w Traktatach, również poddawane są takiej kontroli.

Jest to niezwykle ważne, gdyż jeżeli TK orzeknie, że dana regulacja jest niezgodna z naszą Konstytucją, nie można powołać się na nią przed polskim sądem – co oznacza, że działania podjęte na podstawie tych regulacji czy to przez organy państwa, czy przez podmioty prywatne, będą nielegalne. Sam Trybunał w swoim orzecznictwie podkreśla, że unijne regulacje mogą obowiązywać w Polsce tak długo, jak długo nie wchodzą w kolizję z naszą Konstytucją. Co stanowi główny dowód na prymat prawa polskiego nad prawem unijnym.

Państwa członkowskie zrzekają się części swojej suwerenności na rzecz Wspólnoty

Jest to prawdopodobnie najważniejsza teza, jaką postawił w swojej historii TS. I, co naturalne, może ona budzić spore wątpliwości – co to znaczy „część suwerenności”? Jak ktoś przytomnie zauważył: z suwerennością jest tak jak z ciążą, albo się ją ma, albo nie ma – nie istnieją stany pośrednie. Czy rzeczywiście? Zamiast bawić się w rozważania semantyczne, przejdę do konkretów.

Oczywiście można podnieść argument, że poszczególne dyrektywy czy unijne rozporządzenia nie są ratyfikowane przez polskie władze. Jednak UE ma dokładnie wyznaczony zakres spraw, którymi może się zajmować, zwany „kompetencjami przyznanymi”. Zakres ten określony jest właśnie w traktatach.

Oznacza to, że Rzeczpospolita Polska zawarła umowę międzynarodową, na mocy której konkretnego rodzaju regulacje będą ustalane na poziomie organizacji międzynarodowej, jaką jest UE. Istnienie unijnych instytucji jest proceduralnym aspektem dokonywania tych ustaleń. Zobowiązała się tym samym wobec innych sygnatariuszy Traktatów, że nie będzie stosowała na swoim terytorium przepisów sprzecznych z tymi regulacjami – i w tym sensie w orzecznictwie TSUE używane jest niezbyt fortunne określenie: „państwa zrzekły się części swojej suwerenności”.

Co warte podkreślenia, podmioty z państw trzecich (spoza UE) nie są objęte zakresem unijnych regulacji – państwa członkowskie samodzielnie regulują ich sytuację. Dopuszczalna jest również tzw. dyskryminacja odwrotna – państwo może traktować własnych obywateli gorzej, niż zobowiązuje się traktować obywateli z innych państw członkowskich.

Można wyjaśnić to na takim przykładzie:

Państwo członkowskie A, tak jak na mocy zwykłej umowy, uzgadnia z innym państwem B, że podejmie się realizacji określonych kroków, np. zezwoli na swobodny wjazd i wyjazd obywateli państwa B na swoje terytorium, w zamian za takie same traktowanie jego obywateli przez państwo B. Co nie oznacza, że państwo A nie może nałożyć „własnych” ograniczeń na swoich własnych obywateli. Samodzielnie kształtuje również swoje stosunki z państwami C, D, E etc. (chyba że umówi się z państwem B, że w jakimś zakresie będą kształtowały te stosunki wspólnie).

Widać więc, że państwa na szczeblu unijnym realizują politykę tylko w tych kwestiach, w których uważają to za najkorzystniejsze rozwiązanie. UE nie jest „suwerenna” w tym sensie, że nie może sama kształtować własnej sytuacji prawnej, a zależna jest w tym względzie od woli państw członkowskich. Ma więc względem nich status podrzędny.

Czym jest Trybunał Sprawiedliwości UE

Innym argumentem na rzecz szczególnego charakteru UE jest istnienie Trybunału Sprawiedliwości UE. TSUE to powołana na mocy traktatów instytucja, przed którą odpowiadać mogą państwa członkowskie oraz instytucje Wspólnoty. Państwa członkowskie mogą pozywać i być pozywane za złamanie zobowiązań wynikających z Traktatów. Jednak de facto poddają się one jurysdykcji Trybunału dobrowolnie. Nie ma żadnej instytucji, wyższej instancji, która mogłaby zmusić państwa członkowskie do podporządkowania się orzeczeniom Trybunału.

Rząd, nie wykonując wyroku TS, nie wywiązałby się z postanowień Traktatu. Co z kolei mogłoby implikować wielorakie konsekwencje. Włącznie z „zawieszeniem obowiązywania traktatów” wobec danego państwa – czyli unijnej wersji opisanej już zasady wzajemności.

Nie ważne, jak dużym obciążeniem mogą być kary nakładane przez TS – i tak żaden rząd nie zaryzykuje takiej ewentualności. Nie chodzi tu nawet o zakręcenie kurka z unijnymi dotacjami, gdyż konsekwencje mogą być o wiele poważniejsze. Mowa np. o powrocie granic celnych, szczególnie na naszej zachodniej granicy. Byłby to błyskawiczny, a zarazem ostateczny cios nawet dla gospodarek o wiele od polskiej silniejszych.

Zresztą nie jest to miejsce na opisywanie arkanów polityki zagranicznej – dość powiedzieć, że państwa poczynają sobie na arenie międzynarodowej tak, jak w danej chwili chcą tego ich rządy, a te – szczególnie w Polsce – bardzo rzadko dążą do wywoływania międzynarodowych wstrząsów politycznych.

UE, jak państwo, posiada własne terytorium

Chociaż UE nie jest państwem, nie oznacza to, że jej architekci takich aspiracji, które udało im się jednak wyrazić tylko w traktatowej retoryce. Ta „wannabe” państwowość najwyraźniej wyraża się w sformułowaniach o terytorium oraz obywatelstwie UE.

Zaczynając od kwestii terytorium – jest to stosunkowo najmniej skomplikowany zabieg. Twórcy Traktatów, mając w kilku miejscach do wyboru użycie sformułowania: „terytorium państw członkowskich” albo „terytorium Unii”, wybrali to drugie. Terytorium UE to inaczej terytorium, na którym stosowane jest prawo UE, a więc terytorium wszystkich państw, które zobowiązały się to prawo to stosować. Co istotne, pewne państwa, np. Dania czy Wlk. Brytania, wyłączyły część swoich terytoriów spod zakresu stosowania Traktatów.

Dla porównania: terytorium państw, które podpisały Kartę Narodów Zjednoczonych, można by według tej metody nazwać terytorium ONZ, gdyby taką wolę wyrazili członkowie tej organizacji.

Zwykłe organizacje międzynarodowe nie posiadają własnego obywatelstwa

Podobnie ma się sprawa z obywatelstwem UE. Jest to przede wszystkim instrument polityczny, a nie prawny. Można się spierać na temat tego, jakie są esencjonalne cechy instytucji „obywatelstwa” – ja uważam, że najistotniejszy jest fakt, że to państwo posiada pełną autonomię w stosunku do tego, komu nadaje swoje obywatelstwo (czy stosuje prawo ziemi, czy prawo krwi, czy też jakikolwiek inny system), a także tego, kogo go pozbawia (np. polskiego obywatelstwa nie można zrzec się, jeżeli nie posiada się już innego).

Natomiast „obywatelstwo UE” ma charakter całkowicie akcesoryjny – obywatelem UE jest obywatel państwa członkowskiego, jednak to państwa członkowskie całkowicie samodzielnie decydują o tym, komu przyznają swoje obywatelstwo. Jeżeli ktoś za zgodą Prezydenta zrzeknie się obywatelstwa polskiego – przestanie być obywatelem UE. Jeżeli Prezydent nada obywatelstwo milionowi imigrantów zza wschodniej granicy – staną się oni automatycznie obywatelami UE.

Analogicznie, jak w przypadku terytorium, ma się sprawa z uprawnieniami, które traktaty łączą z „obywatelstwem UE”. Zwrot „obywatele UE mają prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich” można by z tym samym skutkiem prawnym zastąpić zwrotem „obywatele państw członkowskich mają prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich”. Znów mamy więc do czynienia z zabiegiem redakcyjnym, będącym raczej wyrazem niespełnionych ambicji eurokratów, niż rzeczywistym novum w systemie prawa międzynarodowego.

Podsumowanie

Chociaż poczynania unijnych oficjeli, a także retoryka stosowana przez unijne sądy oraz organy prawodawcze, nakazywałyby przypuszczać, że UE już dawno straciła status „zwykłej” organizacji międzynarodowej, w rzeczywistości po prostu osiągnęła ona niespotykane w dotychczasowej praktyce znaczenie na arenie międzynarodowej. Za robiącą duże wrażenie symboliczną fasadą kryją się jednak mechanizmy rządzące polityką międzynarodową od stuleci.

Gdyby jednak ktoś uważał inaczej, a takich osób zapewne jest wiele, zapraszam do dyskusji w komentarzach. Oczywiście tym krótkim tekstem, którego tematyka nadawałaby się zapewne na przedmiot pracy dyplomowej, wyczerpałem tylko małą część tego zagadnienia, jest więc o czym dyskutować.