Chilijski system nie zastąpi emerytury obywatelskiej

Zarys reformy i jej skutki

Do 1980 roku w Chile królował system oparty na „solidarności międzypokoleniowej”. Powstał on w 1924 roku i po kilku dekadach okazał się kompletnym rozczarowaniem. Miała na to wpływ nie tylko niekorzystna demografia, ale wielość i siła różnorakich grup nacisku chcących zgarnąć z talerza jak największy kawał tortu. Stąd w przeddzień reform emeryt mógł podpaść już pod jedną ze 100 kategorii w 32 różnych kasach emerytalnych, a wysokość emerytury przestawała mieć cokolwiek wspólnego z wysokością składek. Te zaś ciągle rosły, od 5% w 1925 do ponad 20% w połowie lat 70. Mimo to, państwo musiało wydawać ok. 3% PKB na pokrycie dziur w systemie. I jak miałoby być inaczej, skoro w zdegenerowanym już systemie liczba pracujących przypadających na jednego emeryta malała w drastyczny sposób: w 1955 roku był to jeszcze stosunek 12:1, w 1965 5:1, a w 1979 jednego emeryta utrzymywało już tylko 2 pracowników!

Aby uniknąć załamania systemu repartycyjnego, ówczesne władze chilijskie rękami ministra José Piñery zdecydowały się na przełomową reformę. Stworzono 12 AFP. Miały one zarabiać grając składkami pracowników, którzy muszą na ten cel oddawać 10% swojej pensji (samozatrudnieni mogą uczestniczyć w systemie dobrowolnie). Zalety? Po pierwsze, prywatny fundusz zarządza pieniędzmi lepiej niż państwo. Po drugie, omija się w ten sposób tykającą dziś w Europie bombę demograficzną – każdy pracownik dostanie taką emeryturę, na jaką sobie odłożył.

Po 30 latach można całkiem dokładnie oceniać efekty. Jak to na giełdzie bywa, zdarzały się chude lata dla funduszy, zwłaszcza podczas kryzysów światowych (1998, 2008, 2011). Ogółem jednak w latach 1981 – 2012 AFP zarabiały średnio 9%, a więc otrzymywały porządną stopę zwrotu. Tak więc ci, którzy weszli do systemu w 1982 i przez ostatnie 30 lat sumiennie płacili składki, i będą je płacić do wieku emerytalnego, 65 lat, z reguły wyjdą na swoje. Na 2011 rok, wg OECD, pracownik mógł liczyć na to, że jego emerytura z samego systemu kapitałowego wyniesie ok. 51 – 62% ostatniej pensji, w zależności od jego zarobków (trzeba pamiętać, że są to pracownicy pobierający część emerytury z systemu przed 1981 rokiem). Im bogatszy był płatnik, tym ten stosunek jest korzystniejszy (z jasnych przyczyn, wśród biedniejszych częściej znajdują się np. długotrwale bezrobotni). Wg wyliczeń Borsteina, Larraina i Pino pracownik regularnie płacący składki może liczyć nawet na emeryturę w wysokości 87% ostatniej pensji, a pracownik medianowy, wpłacający nieregularnie – tylko 48%.

Problemy systemu kapitałowego

System wygląda więc całkowicie sprawiedliwie – im więcej wpłacasz, tym wyższą emeryturę dostaniesz na starość. Istnieje jednak pewien zgrzyt w tej logice: jeśli zwolennikom tego modelu chodziłoby po prostu o wprowadzenie w życie liberalnej zasady „jak sobie pościelesz, tak się wyśpisz”, to po co AFP mają być obowiązkowe? Odpowiedzią, która się nasuwa jest ta: aby zapewnić, że nikt na starość nie zostanie bez emerytury. Żeby to założenie zagwarantować, narzucono na AFP i ich klientów różnorakie bariery. Możemy założyć, że nawet w nieobowiązkowym systemie emerytalnym pewne prawo dotyczące ich działalności by istniało. Jeśli AFP mają zastępować system państwowy, ograniczenia te idą jednak znacznie dalej.

Po pierwsze, państwo ogranicza na kilka sposobów konkurencję na rynku:

- koncesjonując AFP zabrania na ten rynek wchodzić bankom, a do 2008 roku funduszom ubezpieczeniowym. Ta ostatnia decyzja została podyktowana zbyt dużą koncentracją na rynku – po fuzjach i likwidacjach istniało raptem 5 AFP(dziś sześć), z tego trzy największe kontrolowały z niego 80%.

- AFP nie mogą pełnić innych usług niż wymienionych w ustawie. Outsourcing wielu usług jest albo zakazany, albo obłożony wysokim VAT.

- W 2002 roku rząd poczynił co prawda rynkowy krok, każąc AFP tworzyć pięć oddzielnych opcji inwestycyjnych, od najryzykowniejszego, ale potencjalnie najbardziej zyskownego, do tego najmniej (kolejno od A do E). Jednakże w imię bezpieczeństwa, AFP zmuszane są do nieodbiegania ze swoimi zyskami w dół od reszty, z groźbą likwidacji, co z kolei sprawia, że ich portfele inwestycyjne są do siebie bardzo podobne. Jeśli fundusze nie są innowacyjne, to co usprawiedliwia płacenie im wysokich prowizji?

- Swoje wady ma też zakaz różnicowania prowizji dla klientów, żeby na rynku nie było niesprawiedliwości. AFP ustalają więc prowizje patrząc na najbardziej opłacalnych klientów, zamożnych, co potencjalnie zawyża je dla tych wrażliwszych na cenę, czyli uboższych. Co gorsza, ograniczenie konkurencji cenowej zmusza fundusze do konkurowania marketingiem, co zwiększa koszty operacyjne, a w efekcie same prowizje. Niemożliwe jest też wynagradzanie niższymi prowizjami stałych klientów.

Co więcej, za to, że system emerytalny ma zapobiec zubożeniu na starość, w prywatnych systemie emerytalnym pieniądze emeryta nie są de facto prywatne, i to nie tylko ze względu na to, że składka jest obowiązkowa:

- Klient nie ma prawa zarządzać swoimi pieniędzmi.

- Nie ma też prawa wyjąc ich zanim nie przejdzie na emeryturę – ustawowy wiek to 65 lat (60 dla kobiet). Nie może też wyjąć sobie ich ot tak, po prostu. Musi albo przekazać swoje pieniądze ubezpieczalni, w zamian za dożywotnią emeryturę w oparciu o prognozowaną długość życia, albo też może umówić się na wypłacanie tej emerytury przez AFP, również w oparciu o prognozę (może też połączyć te dwie opcje).

Łatwo odpowiedzieć, że te bariery można by usunąć. To mogłoby okazać się jednak ryzykowne: jakikolwiek przejaw dyskryminacji czy niestabilności na rynku może zagrozić politycznej akceptacji systemu kapitałowego, a w konsekwencji jego istnieniu. Państwo ogranicza więc zarówno konkurencję i działalność funduszy emerytalnych, jak i wolność dysponowania własnymi środkami przez emerytów. Wszystko po to, aby nikt nie został na starość na lodzie. Na wypadek, gdyby fundusze zebrane na koncie emeryta okazały się niewystarczające, państwo przewidziało emeryturę minimalną. Żeby ją dostać, trzeba było nazbierać 20 lat składkowych.

Dziwne jest jednak, że te wszystkie środki bezpieczeństwa tworzone są w systemie, w którym wśród samej siły roboczej składki płaciło ok. 60%. Teraz ta liczba wzrośnie, bo do 2008 roku z obowiązku emerytalnego wyłączeni byli samozatrudnieni. Do tego dochodzi niemniej cała masa ludzi, którzy wypadają poza system emerytalny bo nie pracują w ogóle, pracują na czarno, albo po prostu nieregularnie, i nie uzbierali 20 lat składkowych. Ogółem tylko 30% społeczeństwa w wieku pracującym objętych było systemem kapitałowym. Przed 2008 rokiem nie otrzymywali oni od państwa żadnego zabezpieczenia na starość.

Wnioski

Reforma chilijska okazała się częściowym sukcesem. Potwierdza to w pewien sposób fakt, że  wielu Chilijczyków uzbierało na kontach wystarczająco wiele, by cieszyć się teraz wcześniejszą emeryturą. Prowizje, wysokie z początku, mają trend spadkowy, co zwiększy zysk emerytów z systemu nawet przy obniżeniu się tak dobrych średnich wyników inwestycji AFP. System repartycyjny sprzed 1981 roku był za to niewydolny i nie zapewniał społeczeństwu normalnych emerytur. Dlatego też  chilijscy politycy skupiają się na reformach polegających na zatykaniu pewnych dziur w systemie, a nie jego całkowitej likwidacji. Najważniejszą decyzją z reformy emerytalnej 2008 roku było wprowadzenie emerytury minimalnej dla każdego bez względu na lata składkowe. Trzeba tylko znaleźć się w dolnych 60% społeczeństwa i nie otrzymywać emerytury z innego źródła. Po 30 latach chilijskiego systemu kapitałowego tak czy siak konieczne okazało się zatrudnienie państwa do wypłacania emerytur. Mimo zalet systemu chilijskiego, liberał może podejść do niego na dwa sposoby, i w obu przypadkach odrzucić go jako model.

Jeden z obrzydzeniem spojrzy na wprowadzenie reguły „czy się stoi, czy się leży, emerytura się należy”. W takim wypadku powinien jednak odrzucić system chilijski, bo skoro państwowy nadzór nie ma na celu chronić najbiedniejszych, to po co ma ograniczać wolność tych zamożnych?

Liberał „łagodniejszy” uzna jednak: „reforma z 2008 roku była słuszna, z powodów moralnych/politycznych etc. państwo nie powinno pozwalać nikomu głodować na starość”. Skoro więc żeby zapobiec niezabezpieczeniu najbiedniejszych i tak należałoby wprowadzić powszechne świadczenie, łatwiej się na nim zatrzymać, niż utrzymywać emeryturę dwufilarową. Człowiek zarabiający mniej pieniędzy może też bardziej cenić sobie emeryturę pewną, niż wynikającą z gry jego funduszami na giełdach. Rację mają więc postulujący, aby ZUS reformować emeryturą obywatelską, a system kapitałowy zostawić rynkowi. Klasa średnia niech otrzyma pełnię swobody w zabezpieczeniu się na starość. Państwo nie będzie im jednak do tego potrzebne.

Jan Fabiusz Wróbel

Poglądy autora nie są poglądami całości „Liberalnych”